司法权威不立，法治焉存

姜明安

　 读10月27日《北京青年报》第19版《法院岂可非议人大法规》一文，感觉到我国国民对维护和确立法院、法官权威的重大意义尚认识不足，尚没有把法院、法官的权威和建立法治国家密切联系起来。据该文介绍，甘肃省酒泉地区中级人民法院在审理一件二审行政案件中，认为被诉具体行政行为适用的该省某地方性法规与国家法律相抵触，判决撤销一审判决和被诉具体行政行为。对此，甘肃省人大主任会议认为上述判决“严重侵犯了宪法和地方组织法赋予地方人大及常委会的立法权，超越审判权限，没有正确领会法律、法规实质，违法判决，直接损害了地方性法规的严肃性，影响了社会主义法制的统一”，“是一起全国罕见的审判机关在审判中的严重违法司法事件”，责成甘肃省高级人民法院提审并撤销上述判决，在全省法院系统中公开批评酒泉中院和追究有关负责人及责任人的违法责任。

　 这里我们不准备探讨法院的判决是否正确。我们要探讨的是：作为一个法治国家，是否应该在法院之上另设一个特别“法院”，来评判法院的判决是否正确、合法；法院之外的国家机关是否可对法院如何审理案件和做出判决下达指示或命令；法官依法定程序做出判决后，如果其他国家机关认为该判决不正确和违法，以至上级法院通过二审程序或再审程序撤销或改变该判决，是否要继而追究审理该案件和做出相应判决的法官的法律责任。从许多法制比较健全的国家的情况来看，上述问题的答案都是否定的。法院的判决只有在当事人不服和向上级法院依法提出上诉的情况下，才能由上级法院依司法程序对其正确性、合法性做出评价；任何法院以外的其他国家机关不能对法院如何审理案件和做出判决施加影响，更不要说下达指示或命令；法官除了对受贿等犯罪行为承担刑事法律责任外，对其审理和判决行为不承担任何法律责任。

　 试想，法院的判决如果接受其他国家机关的评判，其它国家机关可对法院如何审案、判案下达指示、命令，法官在判案时还要考虑如何下判才能免除自己日后承担法律责任，法院的独立审判权还如何保障？法院、法官在国家、社会生活中的权威还何以维持、存在？没有法院的独立审判，没有法院、法官在国家、社会生活中和国民心目中的权威，这个国家还能叫法治国家么？

　

　 法院的判决不接受其他国家机关的评判、监督，法院办冤、假、错案怎么办？法院、法官不是神，他们办案当然难免出错，但是，公开、公正、公平的司法程序是人类设计的保证冤、假、错案最少发生可能的制度，这种制度虽然不能绝对避免错误发生，但那是人类不得不付出的代价。如果我们试图在这种制度之外去寻求另一种纠错机制，那我们只能是饮鸩止渴，再回到过去的人治时代去。

　 现在许多法官腐败，司法不公，他们做出的违法、错误判决不接受其他国家机关评判和监督，怎么纠正？现在我们国家确实存在某些法官腐败和司法不公的现象，但这些现象是怎么引起，怎么发生的呢？是因为我们的审判太独立，我们的法院、法官权威太过造成的还是因为我们的司法体制（如地方保护主义等）和我们的法官制度（如法官选拔、任用制度，法官待遇等）存在的弊端所致？显然是后者。如果我们不是从司法体制和法官制度上进行改革，消除产生司法腐败的根源，提高法官队伍的素质（吸收和吸引第一流的人才进入法官队伍），而是在司法体制之外寻求某种个案纠错、补漏的机制，可能是错案越纠越多，漏洞越补越大。

　 让我们再回到前述案件，该案涉及法治的另一个重大原则问题：法院在审理案件中，发现地方性法规、行政法规、规章与法律相抵触，是否可直接适用法律而不适用与法律相抵触的法规、规章？根据法治原则，这不仅是可以的，而且是应该和必须这样做的。如果不这样做，国家法制的统一如何保障？最高国家权力机关的最高权力如何保障？我国宪法第五条和立法法第七十八、七十九条都明确确立了宪法、法律优于法规、规章的效力和法律规范的位阶制度，法院适用法律当然必须遵循这一制度。例如，我国土地管理法对违法占用耕地进行各种建筑的行为规定的法律责任是拆除违法建筑，恢复土地原状。如相应建筑符合土地利用规划，可没收相应建筑和并处罚款。但一些地方性法规规定的法律责任却是可单处罚款。人民法院在办理土地行政案件时，如不直接适用法律而适用行政机关在处罚时适用的地方性法规，土地管理法保护耕地的立法目的怎么实现？

　 这样做是否可行？法院对法律理解错误怎么办？法官当然可能错误理解法律，但法官错误理解法律的可能性要比其他人小得多，因为法官理解法律是在双方当事人及其律师参与的公开、公正、公平的司法程序下进行的，并且要受到二审程序和审判监督程序的制约。在这种制度下虽然仍然可能发生错误，但这是我们不得不面对的风险。在大多数法治国家，法院不仅可以不适用与法律相抵触的法规、规章，而且可以直接撤销它们。

　 有人可能会说，外国法官素质相对较高，可以赋予他们这种权力，在我们现在这种法官素质条件下，能这样做吗？目前我国法官的素质的确不尽如人意，但法官素质是可以改善的，通过法官选拔、任用、培训和待遇制度的改革，法官队伍的整体素质完全可以在不太长的时间内大为提高。如果我们因法官队伍现在的素质尚有一定问题而不赋予法官理解和选择适用法律规范的权力，对所有法律规范冲突问题都提交全国人大及其常委会解决，我们的司法可能会处于半停滞状态。最重要的是，目前我国全国人大及其常委会既没有设立专门的宪法法院或宪法委员会，也没有制定一套专门解决法律规范冲突的程序，如果我们将所有法规、规章与法律抵触的问题（包括明显冲突的问题）都提交全国人大，如何保障这些问题的及时、正确解决，如何保障整个国家法制的正常运转？

　 在一个法治国家，法院（包括普通法院、行政法院、宪法法院）应享有解决一切法律争议（包括法律规范冲突争议）的终局权力，法律的权威应通过法院、法官及其判决的权威实现。任何在司法制度、司法程序之外建立的对法院判决的“纠错”机制和对法官办理“错案”的责任追究机制的设想和设计都是缺乏远见的治标之策，从长远看，它不仅不能解决问题，而且将后患无穷。


国防科工委 公安部 交通部 卫生部


国防科工委、公安部、交通部和卫生部于2003年6月18日联合发布《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》。


核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定

　　 　　　　　　　　　第一章 总 则

　　第一条 为加强核反应堆乏燃料（以下简称乏燃料）道路运输管理，保障乏燃料运输安全，促进我国核能事业的发展，依据国家有关法律、法规，制定本规定。
　　第二条 本规定适用于核反应堆（包括核电站、研究堆和其他类型核反应堆）乏燃料国内道路运输的管理。
　　第三条 乏燃料托运人是具有核材料持有资质，对其托运的乏燃料运输所引起的核损害承担民事责任的营运单位。
乏燃料托运人可以委托代理人代为办理乏燃料托运，乏燃料托运代理人应具有核材料托运代理资质。
　　第四条 乏燃料承运人是承接乏燃料运输委托，实施乏燃料运输作业的单位。乏燃料承运人应当具有道路危险货物运输资质，对乏燃料运输作业的安全承担相应的责任。
　　第五条 托运人或托运代理人和承运人应当遵守本规定和国家其他有关乏燃料安全运输的法规、标准，加强乏燃料运输的安全管理，建立健全安全运输责任制度，完善安全运输条件，确保乏燃料安全运输。
　　第六条 乏燃料的道路运输是国家管制的核活动，国防科工委、公安部、交通部和卫生部，按照下列职责分工进行管理和监督：
　　（一）国防科工委负责协调乏燃料运输管理活动，审查核发乏燃料转移批准文件和装运批准文件，审查乏燃料运输事故应急预案，监督有关保密措施。
　　（二）公安部负责乏燃料道路运输的公共安全管理，审查核发乏燃料道路运输通行证件，对乏燃料道路运输的实物保护实施监督，指挥、协调地方公安机关查处危及乏燃料安全运输的案（事）件。
（三）交通部负责乏燃料道路运输承运人资质认可的管理和承运人驾驶人员及其他运输作业人员资格认可的管理，协调乏燃料公路超限运输车辆行驶道路的管理工作。
（四）卫生部负责乏燃料运输工作人员的健康监护和辐射防护监督，组织提供乏燃料运输事故应急医学支援。

　　　　　　　第二章 运输的申请与审批
　第七条 托运人或托运代理人在实施乏燃料运输前应向国防科工委申请办理乏燃料转移审批手续。申请办理乏燃料转移审批手续时，应提交《乏燃料转移申请审批表》（格式见附件1）、有关拟转移申请的详细资料、乏燃料运输中核损害民事责任的说明、拟委托承运人的资质证明和其他必要的文件。
　　国防科工委应在接到申请文件之日起30个工作日内完成审查，经审查合格后颁发乏燃料转移批准文件。
　　第八条 托运人或托运代理人使用的乏燃料货包设计必须获得有关部门的批准，未获得批准的乏燃料货包不得交付运输。
　　第九条 承运人从事乏燃料道路运输，应当按照《道路危险货物运输管理规定》的要求，事先获得国家交通主管部门对其从事道路危险货物运输的资质认可。不具有道路危险货物运输资质的单位，不得承接乏燃料运输业务。
　　第十条 托运人或托运代理人委托的乏燃料道路运输属于超限运输的，托运人或托运代理人应当按照《超限运输车辆行驶公路管理规定》的要求，事先申请办理超限运输车辆行驶公路手续。
省、自治区、直辖市公路管理机构应在接到申请材料之日起15个工作日内完成审查，经审查合格后颁发《超限运输车辆通行证》。
　　第十一条 托运人或托运代理人实施乏燃料道路运输前应当向公安部申请办理乏燃料道路运输通行手续。申请办理乏燃料道路运输通行手续时，应当提交《乏燃料道路运输通行申请审批表》（格式见附件2）和有关乏燃料的数量、运输过程实物保护、运输路线和备用运输路线等详细资料，同时提交本规定第八条、第九条、第十条所规定的批准文件的复印件。行车时间与路线的选择，应当避开天气恶劣时段和人口稠密、自然灾害多发、治安状况复杂地段。
公安部应在接到申请资料之日起10个工作日内完成审查，经审查合格后出具通行批准证件。
　　第十二条 托运人或托运代理人在首次进行乏燃料运输前应将乏燃料运输事故应急预案及主要执行程序提交国家核事故应急办公室（以下简称国家核应急办）审查（运输事故应急预案应当包括的内容见《国家核应急计划执行程序—— 核反应堆乏燃料道路运输事故应急准备与响应管理程序》的规定）。
国家核应急办应在接到申请文件之日起30个工作日内完成审查，经审查合格后颁发乏燃料运输事故应急预案批准文件。
　　第十三条 托运人或托运代理人应在启运乏燃料前向国防科工委申请办理乏燃料启运批准文件。申请办理乏燃料启运批准文件时应当提交国家标准GB11806《放射性物质安全运输规定》所规定的资料和运输过程的实物保护及保密措施等资料，并附以根据第八条至第十三条的规定所申领的各项批准文件的复印件。
国防科工委应在接到申请材料之日起15个工作日内完成审查，经审查合格后颁发乏燃料启运批准文件，并抄送公安部、交通部、卫生部和其他相关主管部门。
对于相同乏燃料货包后续运输的启运申请，可只提供待启运乏燃料的类型与数量、启运时间，以及上述其余各项变更情况的说明等资料。
　　第十四条 乏燃料道路运输的申请内容发生重要变化（如乏燃料货包设计变更、运输路线改变等）或已申领的批准文件失效，申请人应当重新办理相应的申请。

　　　　　　　　　　　　　　第三章 运输的实施与管理
　　第十五条 托运人或托运代理人只能委托具有道路危险货物运输资质的单位承运乏燃料。托运人或托运代理人与承运人应当按照合同法的规定，签订书面协议，确定双方的权利义务关系，明确双方的责任。
　　第十六条 托运人或托运代理人应当向承运人出示根据本规定第二章的规定所申领的各项批准文件，并应当提供所托运乏燃料的类型、数量、危险特性等资料，说明运输过程中应采取的安全防护与保密措施，以及发生运输事故时应执行的应急程序和应采取的应急措施。
承运人不得承接不具备有关批准文件的乏燃料运输业务。
　　第十七条 托运人或托运代理人和承运人应当按照所申领的各项批准文件的要求实施乏燃料的运输，并保证其运输活动符合国家放射性物质安全运输标准及其他有关标准的要求。
　　第十八条 托运人或托运代理人应选派熟悉乏燃料性质及有关安全措施的押运人员，并配备所需仪表设备与装备，承担乏燃料运输过程中的核材料管理、实物保护与保密、辐射监测等方面的工作。
　　第十九条 托运人或托运代理人和承运人应当按照双方的约定，确保乏燃料运输容器与其它包装物、运输车辆、装卸设备，以及运输用的通信设备、辐射监测仪表和其他装备与器材等处于良好状态，并作好警示标志。每次运输前应加以检查，必要时予以维修，确保所有设备、装备与器材重复使用时符合有关要求与技术规范。
　　第二十条 承运人应当保证其实施乏燃料运输的驾驶人员、装卸人员和管理人员具有相应资格，掌握乏燃料运输安全知识，以及发生运输事故时应采取的应急措施。
　　第二十一条 承运人应当依照国家有关法规与标准的要求和乏燃料运输的安全特点，采取必要的安全防范措施，执行严格的管理制度与安全操作规程，确保其运输乏燃料的安全，预防运输事故的发生。
　　第二十二条 承运人应当按照有关法规、标准的规定，安排乏燃料运输工作人员作相应的健康检查，并在运输作业过程中，对有关工作人员进行个人剂量监测。
　　第二十三条 乏燃料启运前，托运人或托运代理人应当向有检测资质的国家或省级卫生检测机构提出对其乏燃料货包外表的辐射水平和表面放射性污染水平进行检测的申请；经检测符合国家标准的规定，由检测机构出具书面证明文件，并经卫生行政部门核准后，乏燃料货包方可启运（证明文件的格式见附表3）。
　　第二十四条 托运人或托运代理人应当将乏燃料的准确启运时间和预计到达目的地的时间报告国防科工委、公安部。
　　第二十五条 乏燃料运输途中，押运人员应当对乏燃料货包实施严密的监管和守护，发生交通事故应当立即报告当地公安部门；遇到无法按原计划正常运输的情况时，应当立即通过托运人或托运代理人报告国防科工委和公安部；若需要临时改变运输路线，应当向公安部门和交通部门提出使用备用运输路线的申请，获得认可或批准后方可实施。
　　第二十六条 运输过程中如发生核事故时，承运人和托运人或托运代理人应当立即按照《国家核应急计划执行程序——核反应堆乏燃料道路运输事故应急准备与响应管理程序》的规定和批准的应急预案进行事故报告和应急响应，并执行国家有关事故调查与处理的决定。
　　第二十七条 乏燃料运输结束后，托运人或托运代理人应当在30个工作日内向国防科工委提交运输结果与情况简报，并抄报公安部、交通部、卫生部和其他相关主管部门。

　　　　　　　　　　　　　　第四章 奖励与处罚
　　第二十八条 在乏燃料运输工作中有下列事迹之一的单位或个人，由有关主管部门或者其所在单位给予表彰或者奖励：
　　（一）严格执行本规定及国家其它有关法规和标准，安全、按时完成乏燃料运输任务的；
　　（二）运输过程中遇到意外紧急情况，能够及时恰当处置，有效保护工作人员和公众健康与安全，保护乏燃料不受损失的；
　　（三）对乏燃料的运输有其他特殊贡献的。
　　第二十九条 托运人或托运代理人及承运人违反本规定，有下列行为之一的，由主管部门或者监督部门予以警告、责令立即或限期改正；逾期不改的，由原发证部门吊销其托运人或托运代理人或承运人资质；触犯刑律的，依法追究刑事责任：
　　（一）未按照规定申请各项批准文件或者批准文件不完备，擅自从事乏燃料运输的；
　　（二）未按照有关批准文件的规定及有关国家标准的要求从事乏燃料运输的；
　　（三）伪造、变造批准文件或者使用过期或失效批准文件从事乏燃料运输的；
　　（四）运输过程中未配备合格押运人员和良好押运装备，造成乏燃料货包失去有效监管，引起人员受照射或其他不良后果的；
　　（五）使用不具备相应资格的驾驶人员、装卸人员、押运人员和管理人员上岗作业的；
　　（六）乏燃料包装物、运输车辆和运输用的设备及装备不符合有关要求与技术规范而继续使用的；
　　（七）乏燃料货包外辐射水平和表面污染水平未经检测机构测定符合国家标准的规定，擅自启运的；
　　（八）未安排有关工作人员进行健康检查，运输作业期间工作人员未进行个人剂量监测的；
　　（九）乏燃料运输过程中发生或者遭遇意外紧急情况未及时报告，造成重大不良后果或者损失的。
　　第三十条 乏燃料运输监督管理有关部门工作人员有下列行为之一的，依照规定给予行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任：
　　（一）利用职务上的便利收受他人财物或其他好处，对不符合规定的事项予以批准或认可的；
　　（二）发现未依照本规定取得批准的单位和个人擅自进行乏燃料运输活动或者接到举报，不依据本规定予以处理的；
　　（三）对托运人或托运代理人和承运人不履行监督管理职责，发现其不具备本规定所要求的资质而不予以处理的或发现违反本规定的行为不予以查处的。
　　　　　　　　　　　　　第五章 附　则
　　第三十一条 本规定所使用的一些主要术语的定义如下。
　　（一）乏燃料 是指在核反应堆内使用（辐照）达到计划的卸料比燃耗后,自堆内卸出的、不再在原核反应堆中使用的核燃料。
　　（二）乏燃料货包 是指乏燃料与其专用运输容器及其它包装物所构成的整体。
　　第三十二条 本规定由国防科工委会同公安部、交通部、卫生部负责解释。
　　第三十三条 本规定自颁布之日起施行。