检察权配置的原理

　　　　　　　　　　谢鹏程 最高人民检察院检察理论研究所 研究员


　　内容提要: 科学总结和正确阐述检察权配置原理包括检察权配置的内在要求和一般原则，是研究和解决检察权优化配置问题的理论基础。符合法律监督性质是检察权配置的根本要求，有效履行职责使命是检察权配置的直接目的，保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。检察权配置的一般原则主要有职责明晰原则、职能协同原则和效力保证原则。


一、检察权配置的内在要求
各国及其不同历史时期的检察权在内容上都可能存在一定的差别。究其原因，主要是政治体制、法律传统、实际需要和检察机关的公信力等方面的差异综合作用的结果。[1]检察权的配置是国家立法的结果，也受到检察工作发展的影响。在我国，配置检察权是国家权力机关的专属权力，是全国人民意志的集中体现，也受到国家机关和社会各界的影响。检察权的配置，表面上是一种立法设计，实质上是一个自然的历史进程。在这个历史进程中，难免受到一些偶然因素的影响，使其发展道路表现出某种程度的坎坷和曲折，但是它的基本走势和方向总是比较确定的，这是由检察权配置的内在要求决定的历史必然性。检察权配置的内在要求，就是在探索我国检察权演变的历史进程，总结检察权配置经验的基础上，从检察权运行的角度反映检察权优化配置的基本规律。理解检察权配置的内在要求，才能把握检察权演变的方向，自觉地推动检察权的优化配置。
（一）符合法律监督性质
检察权是一种国家职能，是检察机关在国家机构中的角色和分工的体现。检察权的配置首先必须反映和符合检察机关的性质和定位。我国《宪法》第 129 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”所谓法律监督，是指为了维护国家法制的统一、尊严和权威，检察机关依照法定职权和程序，通过侦查、公诉、诉讼监督等方式和手段，对法律实施活动进行的具有法律效力的监督。“法律监督是蕴藏在各项检察职能中内在的、深刻的东西，是各项检察职能最根本、最一般、最普遍、最共同的东西。这就是检察权的本质，是各项检察职能的共性。正是这一共性，使得各项检察职能都具有了法律监督的根本属性，都打上了法律监督的烙印。也正因为各项检察职能都具有法律监督的属性，才使我国的检察机关成为人民代表大会下‘一府两院’体制中的法律监督机关。可以说，我国宪法把检察机关定性为法律监督机关，正是揭示了检察机关的本质特性，体现了对检察职能的内涵及其发展规律更深刻的认识和把握。”[2]我国检察权的配置必须符合法律监督性质：
首先，各项检察权都具有法律监督性质。检察权是法律监督的实现方式和途径，从属于法律监督。换言之，法律监督是检察权的共性，各项检察权可能分别具有多种属性，但都具有法律监督这一本质属性。近年来，在我国和俄罗斯有一种主张，即认为检察权中的主要内容是法律监督，但不完全是法律监督，或者说，检察权中除了法律监督权还有其他一些权力。如我国有学者认为，检察权可以分为两类：一类是追诉权，包括侦查和公诉；二类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。[3]俄罗斯的一些学者也主张，法律监督只是检察机关最为重要的职能，检察机关除了具有法律监督权作为基本职权之外，还具有其他一些权力。[4]他们认为，法律监督权与检察权是两个不同的概念，法律监督权是检察机关依据俄罗斯联邦立法，在几个特定领域进行法律监督的权力；而检察权是检察机关在法律监督权之外所应当行使的权力，包括追诉权、抗诉权等。[5]这些观点还有一些不同的表现形态，可以统称为检察权多元论。多元论看到了各项检察权能之间的差异性，却忽视了它们之间的统一性，这不是辩证思维，而是形而上学。当然，从学术上说，深化对各项检察权差异性研究，识别这些属性及其必然联系，也可以发现某些方面的规律，只要把这种认识置于特定的前提条件之下，对我们认识检察制度和改进检察工作同样具有积极的理论指导作用。但是，如果以此为逻辑起点，构建检察学理论体系，则难以解释检察制度的全貌；如果以此理论体系指导检察制度体系的构建，则容易把检察制度建设和检察改革引入歧途。原因在于：一是检察权渊源于国家权力机关的监督权，是由人大监督权派生的一项专门性的法律监督权，这是由检察机关在国家机构中的定位所决定的。检察权和检察机关都以法律监督为本质属性和基本定位。二是各项检察权都具有不同的属性，同时都以法律监督为本质属性。我们不能以个别属性、局部属性、特殊属性等非本质属性代替或者否定本质属性。三是在理论上多元论忽视了检察权的内在统一性，既缺乏对现行检察权结构的解释力，也缺乏对检察权演化的预见力，更无助于推动检察权的优化配置，相反地，可能导致检察权的肢解和不合理配置。
其次，只有具有法律监督性质的权力才适合纳入检察权。对于检察机关来说，并不是拥有的权力越多越大就越好，不具有法律监督性质的权力原则上不应当配置给检察机关。将不具有法律监督性质的权力纳入检察权，至少有两个消极后果：一是导致权力冲突，影响各项权力的正确行使；二是导致权力滥用和误用，影响检察机关的公信力。譬如，有人曾经主张把人民法院的再审启动权完全交给人民检察院，即只有抗诉后才能提起再审程序，[6]以便形成完整的抗诉权和对审判的全面监督。这就把当事人的申诉权以及人民法院启动再审的裁决权都划归检察权了，但是，申诉权和裁决权都不具有法律监督的性质，不应当由人民检察院来行使。当然，对于现行法律赋予检察机关的批准和决定逮捕权，有一些学者认为不具有法律监督的性质，也不适合纳入检察权之中。我们不同意该观点。任何一项权力都具有多重属性，要准确地把握其主要属性，不能仅仅从国外的传统来看，也不能抽象地、孤立地看其某个属性，而应当将其放在特定的历史条件下以及具体的司法体制和诉讼程序中来认识。批准和决定逮捕权，就其渊源来说，是侦查权中强制措施适用权的一部分，是从逮捕权中分离出来的一项权力。在资产阶级革命过程中，为了加强刑事诉讼中的人权保障，将这项权力赋予预审法官或者治安法官，从而在审前程序中形成对侦查权的监督制约。因而，人们通常认为它属于司法权，但是那种预审法官或者治安法官并非真正意义上的法官，其司法活动也不是审判活动，而是对侦查权的监督和制约。这种对侦查权的监督和制约在我国的司法制度中被纳入了法律监督职能之中。相应地，在我国的刑事诉讼程序中，没有预审程序与审判程序的区分；而且，审判权是由人民法院独立行使而不是由法官独立行使的，如果我们套用西方的传统，将批准和决定逮捕权都赋予人民法院，就可能导致人民法院先入为主，弱化人权保障，甚至妨碍司法公正。因此，主要由人民检察院来行使批准和决定逮捕权，不仅能够避免上述弊端，而且有利于加强检察机关对侦查活动的法律监督，有助于检察机关及时发现侦查活动中的违法行为。在我国政治体制和司法体制中，批准和决定逮捕权具有鲜明的法律监督性质，与其他检察权是协调统一的，构成法律监督的重要手段。
最后，具有法律监督性质的权力并不都归属于检察权。检察机关的法律监督性质和宪法定位决定了它具有发现、消除和预防违法犯罪行为从而保障法律正确实施的职能，但是，这样广泛的职能，如果全部由检察机关来承担，是不切实际的，必须有适当的分工和限定。换言之，检察机关只能承担最重要的那一部分。对于公共权力运行的法律监督，检察机关只承担两个方面的法律监督职责，一是对诉讼中的执法和司法机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为的监督；二是对所有国家机关及其工作人员职务犯罪的追诉。对于公民和法人守法行为的法律监督，检察机关只承担追诉犯罪的职能。对诉讼以外的公权力违法的监督主要由行政监察机关和各级人民代表大会以及其他社会组织、公民等实行；公民和法人的违法行为则主要由受侵害的当事人来承担控告、举报、起诉、申诉等责任。检察机关保留职务犯罪侦查权是对严重的公职违法行为进行法律监督的需要，是保障法律统一正确实施的必要措施。从抽象意义上看，职务犯罪侦查权是侦查权的一部分，与普通犯罪侦查权没有什么差别，应当属于行政执法权，由公安机关等侦查机关来行使。但是，在我国的政治体制和司法体制中，职务犯罪侦查权除了具有一般的侦查权特征外，还具有更加突出的法律监督特征，因而由检察机关履行职务犯罪侦查权是合理的制度安排。
符合法律监督性质，是我国检察权配置的首要标准和第一要求，也是我们必须坚持的基本原则。这一原则既是检察权扩张的根本依据，也是限制检察权扩张的重要理由。从总体上说，它是检察权优化配置的理论基础。
（二）有效履行职责使命
检察权配置的根本目的是保证检察机关履行法律监督职能，检察权的配置必须保证检察机关具备一定的发现、惩治和预防违法犯罪行为的法律能力。
首先，发现违法犯罪，是法律监督的前提条件。不知情、不能进行必要的调查，就不可能启动相应的法律程序，就是无从开展法律监督活动。概括地说，检察机关知情权的实现方式有两种，即主动发现和被动发现。被动发现，即检察机关具有受理一切法律监督范围内的涉嫌违法犯罪的线索和材料的权力。主动发现，则需要法律赋予检察机关一定的信息共享权、参与权、调查权。有些执法和诉讼活动具有一定的内部性，不参与就很难了解，需要法律明确规定检察机关的介入权，譬如，现有的介入重大刑事案件侦查、列席审判委员会、参与刑罚执行等权力。对于一些涉嫌违法犯罪的材料，检察机关必须进行调查核实，然后才能确定其性质和启动相应的程序，譬如，对诉讼中违法行为的调查权、对职务犯罪线索的初查权等。另外，《反腐败国际公约》第 50 条规定：“为有效地打击腐败，各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。”2012 年的刑事诉讼法修正案对此作出了相应的程序性规定。目前看来，有待法律明确规定检察机关实现知情权的方式：一是检察机关与相关部门执法信息共享机制，特别是行政执法与刑事司法衔接机制，获得法律监督范围内的违法犯罪信息和情况；二是对诉讼违法行为进行法律监督调查。
其次，惩治违法犯罪，是法律监督的重要手段。检察机关对违法犯罪行为的惩治方式主要有侦查、批准或者决定逮捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等。这些惩治措施有两个特点：一是它们基本上是程序性的，可以称为“程序制裁”[7]，通常包含或者涉及一定的实体内容。二是这些惩治措施都不是终极性的，有待审判机关或者其他机关裁决，当事人可以抗辩或者申诉。虽然检察机关的惩治方式是程序制裁，但是它们是违法犯罪行为受到实体制裁的前提和条件。另一方面，程序制裁不仅具有追诉职能，而且具有一定的惩罚功能，这种惩罚包括对实体违法和犯罪的惩罚以及对诉讼中违法行为的惩罚。对实体违法犯罪的惩罚，主要是立案、侦查、起诉和监督裁判执行。这种惩罚相对人民法院的裁判来说，是辅助性的、保障性的措施，不以惩罚为直接目的。譬如，对于公安机关应当立案而未立案的，检察机关有权通知公安机关立案；在审查起诉中发现应当对犯罪嫌疑人实行逮捕而未逮捕的，可以决定逮捕；对下级人民检察院应当起诉而不起诉的，上级人民检察院可以决定起诉；等等。对程序违法的惩罚，主要是针对侦查人员、审判人员和刑罚执行人员在诉讼中的违法行为采取的制裁措施，譬如，非法证据排除、撤销案件、不批准逮捕、不起诉、解除羁押、中止执行，提出纠正违法意见，等等。
最后，预防违法犯罪，是法律监督的重要目标和社会责任。发现和惩治违法犯罪的目的都是为了预防违法犯罪。最大限度地降低违法犯罪发生的可能性就等于保障了法律的统一正确实施。在这个意义上说，预防违法犯罪是法律监督的目的。另一方面，预防违法犯罪特别是预防职务犯罪也是法律监督的一项工作，是检察机关承担的一种社会责任和政治责任。这是因为检察机关是追诉犯罪的职能部门，对违法犯罪特别是职务犯罪发生的现状、原因和规律的认识比较全面和深入，结合办案开展预防工作，具有一定的优势和便利。从现行法律来看，检察机关没有预防违法犯罪的法定职能和法定程序。然而，从这些年来的实践和国外的情况来看，检察机关立足法定职能，开展预防工作，效果特别是社会效果和政治效果是很好的。因此，我们可以把检察机关的预防犯罪工作视为法律监督职能的合理延伸，是法律职责之外的社会责任和政治责任。
发现、惩治和预防违法犯罪是检察权运行的三个相互关联和相互依赖的环节。任何一个环节都不可缺少，而且弱化其中任何一个环节都会影响其他环节的职能作用。因此，检察权的配置只有全面地考虑这三个主要环节的权力设置，才能发挥法律监督的整体效能。
（三）保证接受监督制约
在法治国家，任何一个机构的权力都是有限的，而且是受到监督制约的。在西方国家，主要是通过三权分立来实现的。在社会主义国家，主要是通过“一元分立”[8]来保证权力的正确行使的，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。一元分立是由民主集中制、分工制约和专门监督三个方面构成的。民主集中制是社会主义国家机构设置和运行的基本原则，它既是调整各个机关之间关系的原则，也是调整各机关内部关系的原则；分工制约是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关之间依照宪法规定分别履行一定的国家职能，并形成既相互配合又相互制约的关系。由于国家权力机关是行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的上位机关，因而它们之间不存在制衡的关系。专门监督主要是由作为独立国家机构设置的法律监督机关即人民检察院，设于政府之内的审计机关，以及分设于各国家机关的行政监察部门来承担的。行政监察部门负责对违反行政法律和纪律的行为进行监督和处理，检察机关负责追诉犯罪和审查纠正诉讼中公权力机关的违法行为。
检察机关是专门的法律监督机构。它既要履行法律监督职责，又要接受监督制约。首先，合理分工，保证检察权的有限性和相对性。这里主要是指检察机关与国家权力机关、行政机关、审判机关之间的分工。检察权的法律监督性质决定了它不是一种终极性的裁决权，而主要是一种调查和追诉权。这种权力本身具有一定的程序制裁功能，但主要不是制裁，而是提请制裁，因而往往有后续程序的审查和制约。从这个意义上说，检察权的危险性和滥用的可能性相对较小。检察权中那些具有一定自由裁量权且缺乏后续程序的关键环节的权力可以统称为“消极型检察权”，如撤案决定权、不移送审查起诉权、不起诉权。对于这些消极型检察权需增设一定的外部监督程序（如人民监督员制度），以防止打击犯罪不力。对于立案决定权、职务犯罪侦查权、起诉权、抗诉权等积极型检察权，虽然有后续的程序，但是如果这些权力行使不当，既可能给当事人权利造成侵害，也可能给国家利益造成损害。从我国现行法律来看，检察机关法律监督的对象、范围、手段、方式、效力都是有限的，其独立性也是相对的。实践中存在的权力滥用现象，主要不是因为权力本身的错误，而是运行过程中的控制不当。人们往往因为这些积极型检察权的运行不当而认为检察权强大。因而需要防范滥用“不立案决定权”，防范“选择性执法”。如果检察机关做到了有案必查，职务犯罪侦查权的威力就不是检察机关的威力，而是法律的威力了。
其次，完善检察权运行规则，保证检察权运行的透明度和可预测性。运行规则包括实体规则和程序规则两个方面，形式上是对已有权力的规范化，但实质上是对权力的二次分配，它涉及谁行使哪项权力、如何行使。检察权运行规则，不仅是检察人员依法履行职责的准绳，而且是内部和外部监督制约的基础。只要把执法规则和检察活动公开，就可以把检察权的运行置于人民群众和社会各界的监督之下，并且受到相关国家机关的制约。我国的法律规定一般比较概括和原则，除了审判机关和检察机关作了大量司法解释之外，检察机关还制订了许多内部规则或者指导意见。这些内部规则内容更加细密、操作性更强，但往往透明度不高，有些还是保密的，公民和法人难以获知。当然，最不透明的是有关职务犯罪线索的管理，这当然有保护被举报人隐私和名誉的考虑，但也要防范选择性办察的发生。另外，在检察环节发生的某些诉讼结果透明度也不够，除了当事人获知外，其他人也难以得知。虽然检务公开实行了多年，但是在一些重要环节仍然没有突破。
最后，健全监督制约机制，保证对检察权监督制约的及时性和有效性。监督与制约的共同点在于，它们都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正工作中失误的作用，目的都在于保障执法和司法机关正确地认定事实和运用法律。监督与制约的区别在于：第一，制约与监督的行为走向不同，制约是互相的，而监督是单向的。制约是由相关权力主体（机关、机构或个人）各自承担特定的执法任务所产生的，这种相关性主要有两种情况：一是各权力主体处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同一程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相互辩论对最终结果形成制约。第二，制约与监督的影响范围不同，制约的影响在于它对上一个环节中权力行使的结果做出评判以及决定是否启动下一个环节的程序，而监督是对权力行使过程或者结果提出意见或建议。第三，制约与监督的效果或影响方式不同，制约对于受制约方是决定性的、负完全责任的，不要求被制约方作出积极的回应，受制约方要么接受制约方的决定，要么依法选择其他的程序或路径继续推进；而监督对于受监督方的决策和行为是督促性的，要求被监督方做出积极的回应，但不具有决定性，也不一定参与决策，因而不负决策和执行责任。监督制约包括内部的监督制约和外部的监督制约，都是保障权力依法正确行使的重要机制，两者的适用范围不同，效力也不同，各有独特的、不可替代的意义。在配置检察权的过程中，既要考虑到内部监督制约机制，但也不能过于依靠内部监督制约机制，因为按照民主集中制组织起来的检察机关，内部的一元化程度较高，可能使内部监督制约机制失灵。
符合法律监督性质是检察权配置的根本要求，有效履行职责使命是检察权配置的直接目的，保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。这三个方面共同构成了检察权配置的内在要求，是优化检察权配置的基本原则。在这个意义上说，违反这三个原则中的任何一项，都是不合理的权力配置。只有统筹兼顾这三项原则或者三项内在要求，才能实现检察权的优化配置。
二、检察权配置的一般原则
检察权配置的内在要求，从发生学意义上分析了检察权的来源和根据，揭示的是检察权配置的实质要件；而检察权配置的一般原则，则从立法技术和检察权运行需要来研究和分析检察权配置的参考因素，揭示的是检察权配置的形式要件。检察权配置的一般原则主要有职责明晰原则、职能协同原则和效力保证原则。
（一）职责明晰原则
职责明晰，是检察机关全面正确履行法律监督职能的重要条件。检察机关作为国家机关，其职能活动必须严格按照法律界定的范围和法律规定的程序进行，如果法定的职责不清晰，检察机关就无法正确履行职责。一般而言，职责的划分或者职责的部门化主要有四种标准或者方法，即功能标准、程序标准、管理对象性质、地区标准等。检察机关的性质、地位和职能作用是界定检察权范围的基础。在此基础上，我们可以分别或者综合运用这些标准来界定检察权的范围。
以功能标准来界定检察权范围，是指国家立法根据检察机关的法律监督功能来配置检察权。只有需要通过法律监督来保障法律统一正确实施的职能，才能设置为检察权。国家将法律监督职能统一配置给检察机关，将同一性质的职权交由检察机关统一行使，有四个方面的好处：一是以功能区分，容易明确界线，职能与责任相统一。二是符合专业化分工的要求，提高效率。“职有专司，克奏其功。”三是事权划一，职权明确，力量集中，在决策、执行和监督三个环节之间容易形成一致性。四是符合经济原则，便于人、财、物的统一分配和使用。
以程序标准来界定检察权范围，是指国家根据工作流程和诉讼阶段分配检察机关的职权。这对程序性较强的检察工作特别适用。在不同性质的诉讼中和在诉讼的不同阶段，检察机关都要根据法律监督这一总的职能定位和相关的诉讼规律，承担不同的角色，行使不同的权力。这不仅有利于保障诉讼活动顺利进行，维护司法公正，而且便于检察工作程序的标准化、规范化和统一，从而加强检察管理，提高检察工作效率。
以管理对象的性质为标准来界定检察权范围，是指根据管理对象的特定种类（如地域、身份或者从事的工作）确定检察机关行使职权的对象。按照现行法律，检察机关的管理对象主要是有职务犯罪嫌疑的公职人员、在诉讼中有违法行为的公职人员、作为犯罪嫌疑人或者被告人的公民和法人。不涉嫌犯罪的公民和法人、诉讼活动以外发生违法行为的公职人员都不属于检察机关管辖的范围。由此，可以看出，检察权的重点在于监督公职行为。即使履行公诉职能，其职责也不限于追诉犯罪，还要对审判活动进行法律监督。
以地域管辖标准来界定检察权范围，主要是指根据不同的地域管辖来划分不同级别的人民检察院的职权范围。各级人民检察院的共同职能是法律监督，但是履行职能的范围和方式都应当有所区分。上级检察机关除具有下级检察机关的职权外，还具有复议、改变下级院的决定、业务领导等职权，最高人民检察院还具有司法解释权、立法解释提请权、立法案提请权等。
职责明晰原则，既是管理工作的基本准则，也是权力配置的一般原则。任何职能部门的设立和运行都是从职权界定开始的。检察权的配置及其优化，必须对各项检察职能进行深入而全面的研究，从理论上和实务上作出明确的界定，使检察人员和社会各界都能明确检察机关的职责所在。职责明晰原则主要包括如下六个方面的要求：什么工作？谁负责？目标是什么？对谁负责？工作的时间期限？工作的方法和程序是什么？只有这六个问题都有明确的答案，职责的划分才算是清晰的。因此，国家在立法中配置检察权时要做到职权的范围、责任、目标、组织者、期限、运行程序等都有明确的规定，以保证法定的权力转化为实际的权力，实现检察权配置的预期目的。
（二）互补协同原则
检察机关具有侦查、批捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见和检察建议等多项职能，这些职能在性质上统一于法律监督，在运行中必须互相结合、互相补充、互相支持从而发挥更大的整体效能，这就是检察权配置的互补协同原则。它包含互补效应和协同效应两个方面的要求。互补效应和协同效应都来自物理化学，互补效应是指影响同一性状的两对非等位基因中的两个显性基因同时存在并决定某一新性状，其中任何一个基因发生突变时，都会导致同一突变性状的产生。协同效应又称增效作用，是指两种或两种以上的成分相加或调配在一起，所产生的作用大于各种成分单独应用时作用的总和。互补效应和协同效应有一个共同特点，即 1 + 1 ＞ 2。不过，互补效应是通过一项职能为主而另一项职能为辅来实现的，或者说一项职能发挥直接作用而其他职能发挥潜在作用；而协同效应则主要是通过两项以上的职能共同发挥作用来实现的。譬如，职务犯罪侦查权与诉讼监督权之间存在一定的互补效应，在诉讼监督过程中，监督对象不配合甚至抵制时就不得不考虑检察机关可能调查其违法行为背后是否涉嫌职务犯罪。这样，虽然没有直接行使职务犯罪侦查权，但是它已经发挥了间接的作用，保障或者促进了诉讼监督权的实现。公诉权与诉讼监督权之间存在一定的协同效应，在起诉过程中，不仅仅要审查证据是否合法、客观、充分，还要对侦查活动和审判活动是否合法进行审查，既要发挥追诉职能，又要发挥诉讼监督职能，以保证司法公正。
近年来，有些学者主张取消检察机关的职务犯罪侦查权或者诉讼监督权等，设想把检察机关转变为纯粹的公诉机关，这种观点不仅忽视了我国政治体制和司法体制的结构特点，还忽视了检察权内部各成分之间必要的互补效应和协同效应。正是因为现行检察权内部存在一定的互补效应和协同效应，我国检察机关在检察权范围比较窄的情况下仍然能够比较好地履行法律监督职能。
（三）效力保证原则
法律监督活动即各项检察权的行使都必须具有一定的法律效力，否则，检察机关就难以有效地履行法律监督职责，就难以维护国家利益、社会公共利益和当事人的权益。具体而言，效力保证原则，是指国家配置任何一项检察权，都应当同时明确其效力，规定其法律后果。现行法律对检察权的配置，从法律上说，存在着手段不足、缺乏后续程序和法律后果等问题；从实际工作来说，存在着被监督机关消极应付甚至直接抵制的情况。譬如，通知公安机关立案后，公安机关立而不侦；提出纠正违法意见或者检察建议后，被监督机关或者工作人员置若罔闻，或者知错不改，法律上没有任何后果，检察机关也没有其他措施。这就可能使某些法律监督职能落空，既有损国家法制的统一、尊严和权威，也未达到法律配置有关检察权的预期目的。
效力保证原则实质上是法律规范完整性的要求和体现。除了部分授权性规范和义务性规范以外，法律规范在逻辑结构上应当由假定、处理和制裁三个要素构成，或者由行为模式和法律后果两个要素构成。效力保证原则强调的是，有关检察权配置的法律规范原则上应当有相应的制裁或者法律后果。相反地，缺乏制裁或者法律后果的法律规范本身是不完整的，是立法的缺陷。
各项检察权力都应当设置与其相匹配的制裁或者法律后果。这包括两个方面的要求：一是各项检察权需要有相应的制裁或者法律后果作为保证；二是给各项检察权设置的制裁或者法律后果应当符合该项检察权的性质和任务。换言之，具体的裁制或者法律后果必须根据特定检察权能在诉讼程序中的分工、目的和强度分别设置。譬如，检察机关不批准逮捕后，公安机关仍然不释放犯罪嫌疑人的，检察机关可以追究有关公安机关或者公安人员非法羁押的法律责任。对于强度较弱的检察权，则可以设置报告或者提请被监督单位的上级机关督办的程序。譬如，对纠正违法意见（或者通知），被监督单位除有异议可以申请复议外，必须立即执行，否则可以提请其上级机关追究其违法责任；对于检察建议，被监督单位应当及时反馈采纳建议的情况；否则，检察机关可以报告上级机关并通过上级机关向被监督单位的主管部门提出意见或者建议。



注释:
[1] 张智辉指出：“检察权具体内容上的区别，至少是由以下三个因素决定的：（1）检察机关的性质和任务。……（2）法制传统。……（3）本国的实际情况。……”参见张智辉：《检察权研究》［M］，中国检察出版社 2007 年版，第 106 －107 页。
[2]漠川：《法律监督与检察职能的辩证统一》［N］，《检察日报》，2011 －11 －25。
河南省郑州市人民政府


郑州市民用建筑节能管理规定

郑州市人民政府令第176号


　　《郑州市民用建筑节能管理规定》业经2008年12月12日市人民政府第122次常务会议审议通过，现予公布，自2009年2月1日起施行。

　　市 长 赵建才

　　2008年12月14日

　　郑州市民用建筑节能管理规定

　　第一章 总 则

　　第一条 为加强民用建筑节能管理，降低民用建筑使用过程中的能源消耗，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国节约能源法》、国务院《民用建筑节能条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条 本规定所称民用建筑节能，是指在民用建筑的规划、设计、施工、监理和节能运行管理过程中，通过采用节能技术和产品，执行民用建筑节能标准，降低建筑物使用过程中能源消耗的活动。

　　第三条 凡在本市行政区域内新建、改建、扩建居住建筑、公共建筑及从事民用建筑节能监督管理，均应遵守本规定。

　　第四条 市、县(市)、上街区人民政府应当将民用建筑节能工作纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。

　　市、县(市)、上街区建设主管部门应当组织编制本行政区域的民用建筑节能规划，报本级人民政府批准后实施。

　　第五条 市、县(市)、上街区建设主管部门负责本行政区域民用建筑节能的监督管理工作。

　　市、县(市)、上街区建设主管部门所属的民用建筑节能管理机构根据委托负责民用建筑节能的日常管理工作。

　　发展改革、城乡规划、市政、环境保护、质量技术监督等有关部门应在各自职责范围内，共同做好民用建筑节能的监督管理工作。

　　第六条 本市鼓励和扶持民用建筑节能的科学研究和技术开发，推广使用民用建筑节能新技术、新工艺、新设备、新产品;限制或者禁止使用能耗高的工艺、设备和产品。

　　第七条 市、县(市)、上街区人民政府应当采取措施，鼓励、扶持下列民用建筑节能技术和产品的研究开发与推广应用：

　　(一)新型节能墙体与屋面的保温、隔热技术与材料;

　　(二)安装使用太阳能热水系统、照明系统、供热系统、采暖系统等太阳能利用系统;

　　(三)节能门窗的保温隔热和密闭技术;

　　(四)节能空调技术和产品;

　　(五)建筑照明节能技术与产品;

　　(六)风能、地热能等可再生能源应用技术及设备;

　　(七)天然气等清洁能源、洁净煤产品等应用技术及设备;

　　(八)集中供冷、供热和热电冷联产联供技术;

　　(九)采暖、空调系统温度调控和分户热量计量技术与装置;

　　(十)民用建筑节能能耗检测评估技术。
　第八条 市、县(市、区)人民政府应当安排民用建筑节能专项资金，用于扶持民用建筑节能的科学技术研究和标准制定、既有建筑围护结构和供热系统的节能改造、可再生能源的应用、建筑节能的宣传，以及建筑节能示范工程、节能项目、绿色建筑的推广。

　　本市鼓励多元化、多渠道投资用于民用建筑节能改造，投资人可以按协议分享节能改造所获得的收益。

　　第九条 对在民用建筑节能工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

　　第二章 新建建筑节能

　　第十条 民用建筑的设计、施工、验收，应当按照居住建筑不低于65%、公共建筑不低于50%的节能要求，严格执行有关民用建筑节能的国家标准、行业标准和地方标准。

　　第十一条 城乡规划主管部门在审批民用建筑工程总平面设计方案和修建性详细规划时，应当在建筑的布局、朝向、采暖、通风等方面，综合考虑能源利用和建筑节能的要求，并就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见;建设主管部门应当自收到征求意见材料之日起10日内提出意见。征求意见时间不计算在规划许可的期限内。

　　对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得颁发建设工程规划许可证。

　　第十二条 有关单位应当按照下列规定做好民用建筑节能的相关工作：

　　(一)建设单位应当执行民用建筑节能标准，在设计和施工招标文件及相关合同中明确民用建筑节能技术要求和产品技术指标，向施工和监理单位提供节能审查合格的施工图设计文件，并按照民用建筑节能工程质量验收规范组织验收;

　　(二)设计单位应当按照民用建筑节能设计标准和有关强制性标准的规定进行设计，在设计方案和施工图设计文件中明确民用建筑节能内容，并向建设单位提供经节能审查合格的施工图设计文件;

　　(三)施工图设计文件审查机构在进行施工图设计文件审查时应当审查民用建筑节能的内容，出具的审查意见书应当含有节能审查意见;

　　(四)施工单位应当按照施工图设计文件和民用建筑节能标准施工，并负责对建筑工程使用的建筑节能产品进行检验，经检验合格后方可使用;

　　(五)监理单位应当按照施工图设计文件和民用建筑节能标准，采取旁站、巡视、平行检验等形式实施监理。对未经抽样检验或检验不合格的建筑节能材料、构件、设备，不得签署同意使用的文件。

　　第十三条 建设单位在申请领取施工许可证或开工报告时，应当提供该工程施工图设计文件审查意见书。未提供的，建设主管部门或有关部门不得办理施工许可手续。

　　第十四条 民用建筑的墙体、屋面等保温工程隐蔽前，建设单位应当按照民用建筑节能工程施工质量验收规范组织进行节能分项工程验收，并在建设主管部门监督下进行。

　　民用建筑工程的竣工验收应当在节能分部工程验收合格后进行。建设单位在办理竣工验收备案手续时，应当提交节能分部工程验收报告。

　　建设主管部门或有关部门对未经节能分部工程验收的民用建筑，不予办理竣工验收备案手续。

　　第十五条 列入政府投资审批和核准投资项目目录的民用建筑建成后，建设单位应当委托具有法定资格的节能检验测试单位对项目的用能状况进行测试，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，投资主管部门不予验收。

　　第十六条 民用建筑工程应当优先选用经过认定的建筑节能材料及产品。

　　第十七条 房地产开发企业销售商品住宅，应当将所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等建筑节能基本信息载入《住宅使用说明书》，销售公共建筑应当提供建筑节能说明，注明建筑物已采取的节能措施和相应的保护要求。

　　第十八条 对具备可再生能源利用条件的建筑，建设单位应当选择合适的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和热水供应等;设计单位应当按照有关可再生能源利用的标准进行设计。

　　建设可再生能源利用设施，应当与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步验收。

　　第三章 既有建筑节能

　　第十九条 本市对既有高耗能建筑逐步实行节能改造。
市、县(市)、上街区建设主管部门应当会同有关部门制定既有高耗能建筑改造计划，报同级人民政府批准后组织实施。

　　既有高耗能建筑节能改造应当以公共建筑改造为重点，充分考虑建筑物的剩余使用年限，并对改造的必要性、可行性进行科学论证，充分利用可再生能源。

　　第二十条 市、县(市、区)国家机关办公建筑的节能改造费用，由本级人民政府纳入财政预算。

　　居住建筑和教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业使用的公共建筑节能改造费用，由政府、建筑所有权人共同负担。

　　第四章 建筑用能系统运行节能

　　第二十一条 民用建筑所有权人或者使用权人应当保证建筑用能系统的正常运行，不得人为损坏建筑围护结构和用能系统。

　　国家机关办公建筑和单体建筑面积2万平方米以上的公共建筑的所有权人或者使用权人应当建立健全民用建筑节能管理制度和操作规程，对建筑用能系统进行监测、维护，并定期将分项用电量报市、县(市)、上街区建设主管部门。

　　第二十二条 公共建筑的管理单位应当建立健全建筑节能管理制度和操作规程，对建筑的供热系统、采暖制冷系统、热水供应等设施、设备进行监测、维护，保证正常运行。

　　第二十三条 对使用空调采暖、制冷的公共建筑实行室内温度控制制度。除特殊用途外，夏季室内空调温度设置不得低于26摄氏度，冬季室内空调温度设置不得高于20摄氏度。

　　第二十四条 供热单位应当改进技术装备，实施计量管理，并对供热系统进行监测、维护，提高供热系统的效率，保证供热系统的运行符合民用建筑节能强制性标准。

　　第二十五条 民用建筑照明工程应当合理选择照明标准、照明方式、控制方式，并充分利用自然光，选用节能型产品，降低照明电耗，提高照明质量。

　　第二十六条 市、县(市)、上街区建设主管部门应当按照有关规定对本行政区域内公共建筑的用能情况进行调查、统计和分析，并可将公共建筑的能源消耗情况向社会公布。

　　第二十七条 本市推行民用建筑工程节能性能检测制度。

　　建设单位可以委托民用建筑节能检测机构对建筑物的节能效果进行检测。

　　从事民用建筑节能检测的机构应当按照国家有关规定取得相应资质。

　　第五章 罚 则

　　第二十八条 违反本规定的行为，依照国务院《民用建筑节能条例》的规定处罚。

　　第二十九条 建设主管部门和其他有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　(一)对设计方案不符合民用建筑节能强制性标准的建筑项目颁发建设工程规划许可证的;

　　(二)对不符合民用建筑节能强制性标准的设计方案出具合格意见的;

　　(三)对施工图设计文件不符合民用建筑节能强制性标准的建筑项目颁发施工许可证的;

　　(四)对不符合民用建筑节能强制性标准的建筑工程办理竣工备案手续的;

　　(五)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿行为的。

　　第六章 附 则

　　第三十条 本规定自2009年2月1日起施行。