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向新的高峰迈进——九十代年我国行政法学展望/马怀德

时间:2024-07-12 16:07:37 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9260
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向新的高峰迈进——九十代年我国行政法学展望

应松年 马怀德

本文认为,九十年代我国行政法学的发展方向是:行政法学体系将以迫求公平与效率兼顾为目的得以更新;以明确行政主体权限与资格为中心的组织法理论将进一步完善;行政违法的认定和行政责任的形式也将标准化、具体化;行政立法体制及授权立法研究将朝着合理务实向发展,其中立法听证制、成本收益分析都将成为热点问题;行政执法理论经将随
着处罚、强制、许可等立法实践的发展而丰富;行政司法行为的性质及可诉性研究、行政仲裁及裁决制度研究也会有新突破;行政程序在行政法中的地位进一步提高;行政诉讼实务研究将不断深入,行政合同及行政监督理论将随着经济政治体制改革的深化而逐步完善;国家赔偿法研究将围绕着归责原则、赔偿范围、费用、程序等问题再度升温。


十年来,我国社会主义民主与法制建设取得巨大进展,行政法制建设与行政法学研究的成果尤为引人注目。行政法律、法规、规章每年以千件以上的数量递增,很多带有全局性的,对国计民生将产生重大影响的行政法律法规,有些已经颁布,有些正在加速制定。依法行使职权正日益成为行政管理实践遵循的基本方针。行政复议、行政诉讼两项法律制度基本建立。与此同时,行政法学研究空前繁荣。行政法学及行政诉讼法学教材、专著已超过百部,论文数量更可观。行政诉讼法的颁布实施,使我国行政法制建设和行政法学研究进入了一个新的阶段。目前,我国行政法学研究正处于黄金时期,随着改革开放的深入和社会主义民主法制建设的推进,我国行政法学的研究必将迎来新的发展高峰。

回顾行政法学的十年发展,我们有一个深切的感受,即理论与实践的紧密结合始终是行政法学发展的源动力。中国行政法学研究肇始于十一届三中全会后这一新的历史时期,它的迅速发展与繁荣,与改革开放、民主法制建设的新形势同步。行政实践为行政法学理论的不断完善提供了丰腴土壤。几年来,广大行政法学理论工作者紧密结合实践,辛勤劳作,取得了丰硕成果。社会主义行政法制实践提出的新课题,正召唤着有志于推动我国改革开放和行政法制建设事业的行政法学者加倍努力,为创立具有中国特色的行政法学做出自己的贡献。理论源于实践,理论又指导实践,这是展望我国行政法学前景的基本立足点。

构建行政法学新体系


从行政法学的角度看,80年代理论界的最大贡献在于,建立起了具有中国特色的行政法学体系。尽管学者们对体系的构成、范围甚至理论基础仍有较大分歧,而且这些争论仍将继续下去,但不容置疑的是,这一法学体系的建立对于奠定现有的行政法理论支柱、开创行政法制实践都起到了相当重要的作用
。现有论著所主张的行政法学体系见仁见智,不一而足。最具代表性的有两类:一是以行政法律关系为中心线的"法律关系体系",二是以行政管理过程为中心线的"过程体系"。由于两大体系出发点的一致性,决定了它们在具体构成上有一定相似之处。近年来有互相吸收对方长处的发展趋势。可以预见,90年代行政法理论界对体系的探讨将更加深入,新体系的建立指日可待。强制公平与效率兼顾原则、维护行政效率的同时保护公民个人权益将成为建立行政法新体系的宗旨。而行政主体及权限、行政行为及程序和行政诉讼将成为新体系的主干部分,其中行政行为的份额要加大。至于行政权为核心的法学体系能否有生命力,行政法是否必须分为实体法和程序法两部分加以研究,行政法律关系体系可否恰当解释权力机关与行政机关的关系以及行政立法、司法监督中的法律关系等问题尚有待于进一步研究。

行政组织法理论亟待深入


近几年来,行政组织法理论得到一定发展。有关行政组织法的研究成果对于丰富行政法基础理论,影响并促进国家机构及人事制度改革起到重要作用。就理论而言有以下建树:(1)行政组织法不仅规范行政机关和机构,而且还规范行政编制和公务员。(2)对行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法的具体内容、基本原则、以及完善行政机关组织法、制定行政机关编制法和公务员法等问题分别作了研究。(3)就行政法学而言,行政组织应该是行政法主体的一部分,行政法研究组织的同时,还应研究与行政组织相对一方的权利义务;(4)行政法主体、行政法律关系主体、行政组织等用语之间的差异得以明确。
我国行政组织法的研究始
终紧密结合我国的行政实践,从观念上看,"政府在管理好社会事务之前先管好自己",用法律规范提高行政效率、控制行政组织混乱、膨胀,保障公务人员履行职责已成为实务界共识。从具体做法看,修改组织法的呼声日渐高涨,一些中央部门正在尝试制定本部门组织法,编制法也正在酝酿之中,公务员法的出台
已势在必行。

当然,行政组织法并不满足于此。在今后相当长的一段时间内,随着经济政治体制改革不断深入和行政诉讼及依复议制度的完善,理论界仍面临许多新的挑战;(1)在政企分开的原则指导下,如何重新确定行政机关的职能权限,如何解决行政机关企业化、企业行政化问题,如何划分行政性公司的双重职能等,都是值得深入研究的新课题。(2)应确立哪些制度与原则,使行政机关设置更科学,运转更高效。(3)对目前实践中运用很广的法律授权、行政委托问题,理论界应及时研究并解决。特别要对委托组织、临时组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。(4)在组织法的系统建设上,理论界应提出一项现实可行的方案,既要注意行政组织间合理的权限分工,又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。目前公务员法研究的主要任务是探索建立有中国特色的公务员法律制度。

行政违法与责任------亟待完善的新理论


80年代行政法学界对行政违法和责任问题进行了较为深入的研究,其成果对立法活动产生了接影响,概括起来有以下方面:(1)对行政违法的内涵展开了广泛深入的讨论。初步明确了行政违法与刑事犯罪、民事违法及其他违法行为的界线。(2)对行政违法的外延达成共识,行政违法可以包括行政机关及公务员违法和行政相对人违法两部分,目前行政违法一般仅指行政机关和公务员违法。(3)对行政违法的构成要件进行了一定探索,有些文章对违法和过错的关系也有所研究。(4)确认了行政法律责任的特殊性,使之与民事责任,刑事责任及纪律责任区别开来。(5)责任形式逐步确定。学者们对责任形式进行
了多种概括和总结。最具代表性的是将行政法律责任分为惩戒、补救、强制三类。(6)加快了行政违法与责任的立法规范化进程。促使很多立法部门重视对责任条款的规定,使法律的执行获得有力保证。

回顾数年来违法与责任理论的发展过程,我们感受到,仅仅强调公民法人的违法行为和对行政机关承担的责任是远远不够的,行政机关的违法行为和承担的责任应当被视为行政法意义上的违法和法律责任的主要组成部分。90年代行政违法与行政责任的问题将是行政法学研究的一项重要任务。特别需要研究行政违法的种类、认定违法行为的具体条件及标准,行政责任的具体形式、内容、适用原则和途径等,此外,行政责任的一些具体问题,如行政责任的系统化;机关责任与公务员责任的协调;行政赔偿责任的归责原则,免责,减责条件;违法是否包含过错;行政责任与民事责任、刑事责任的重合处理等也将成为理论界关注的焦点。

行政立法----挑战和机遇同在


行政法学刚刚起步时,行政立法就成为学术界十分关注的热点问题。经过近十年的探索,目前已形成一套比较完整的行政立法理论,这些理论在指导立法实践方面发挥了不可低估的作用。学术界和实务界都接受了"行政立法
"这一概念。尽管对立法的范围(即哪一级行政机关制定的规范才称为立法)还有诸多争议,但在该理论指导下的实际立法工作已获得长足的发展。经过长期的立法体制之争,多级立法体制的观点逐步占了上风。即广义上行政立法体制包括法律、行政法规、地方性法规、规章四级。狭义的仅包括行政法规和规章二级。行政立法技术不断规范化、立法程序统一化。《行政法规制定程序暂行条例》颁布后,各地和各部门先后制定了本地区本部门的法规、规章制定程序。行政规章的地位得到确认,行政诉讼法颁布后,规章冲突问题得到部分解决。行政立法的民主化、科学化程序也有所提高,重大立法出台前征求相关人意见的制度正在形成。还有很多学者对立法体制、规范冲突与协调,规章以下规范性文件的地位等问题进行了有益探索。

与此同时,行政立法实践中也暴露出大量问题,亟待理论界予以解决。这些问题将成为90年代行政法学的研究重点之一。(1)必须解决立法体制问题。现有立法体制是政治经济的组成部分,深受政经体制的影响,同时也随着政经体制的变革而不断变化着。因此立法体制的改革不仅直接影响到政治经济体制,而且也影响到中央与地方,部门与部门的关系。我国现有立法体制存在诸多问题,各级政府立法权限划分不清楚;制定规范与制定规章权限划分不清楚;人大与政府权限划分不清;以上各权限划分不清导致规范适用冲突。明确划分我国行政立法权限是解决这些问题的关键所在。新体制的建立必须紧密结合我国经济政治体制改革实践,在保证行政立法的合宪性、合法性基础上进行。摒弃过去那些应急立法、随意立法
,各级机关争夺立法权,越权立法,忽视立法效果的旧习。(2)加强授权立法研究,应当对授权主体、授权范围、层级、内容及法律后果等问题深入探讨。(3)改革完善立法程序。在注重立法规划的同时,保障公众参与行政立法。注意将"听取意见"等形式逐步制度化,统一化。革新立法技术,加强对"成本---收益"分析方式的介绍和引进,使得90年代每项立法都建立在切实可行的基础上,提高法律的执行力。(4)解决抽象行政行为的法律地位问题,设立调整规范冲突的法律机制,保证行政法律规范的协调适用。

行政执法-------未来行政法学的重头戏


行政行为理论是近几年行政法学研究中成果较为显著的部分,因为行政行为的实践尤其是行政执法的实践本身就是最活跃、最丰宣、最复杂、最富有中国特色的行政法内容。几年来,许多行政法学者深入实际,努力从我国纷繁复杂的行政实践中理出基本线索,总结我国行政行为的运作规律,行政行为的研究有了长足的进展,并对行政实践产生了一定影响。

陕西省人民代表大会常务委员会关于批准《关于修改〈西安市市政工程设施管理条例〉的决定》的决定

陕西省人大常委会


陕西省人民代表大会常务委员会关于批准《关于修改〈西安市市政工程设施管理条例〉的决定》的决定
陕西省人民代表大会常务委员会


(1997年11月21日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)


陕西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议决定:批准《关于修改〈西安市市政工程设施管理条例〉的决定》,由西安市人民代表大会常务委员会公布施行。

西安市人民代表大会常务委员会关于修改《西安市市政工程设施管理条例》的决定

(1997年9月20日西安市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过1997年11月21日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准)


西安市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议决定对《西安市市政工程设施管理条例》作如下修改:
一、第二条修改为:“在本市行政区域内从事城市市政工程设施建设、使用和管理活动的,必须遵守本条例。”
二、增加一款作为第四条第三款:“阎良区、临潼区以及市辖县市政工程设施管理部门,负责本辖区内城市市政工程设施的养护、维修和管理。”
三、第五条第一款修改为:“市政工程设施实行统一规划、配套建设、集中管理、有偿使用和建设、养护、管理并重的原则。”
四、第六条第二款修改为:“以贷款修建的道路、桥梁、隧道及其他大型市政工程设施,经省人民政府批准,可以收取费用。”
五、第十一条第二款修改为:“经批准临时占用城市道路设置广告标志、商业摊群点、机动车停车场、非机动车保管站,以及临时搭建棚房、堆放物料、施工作业等,应按批准的面积和期限占用,并向市政工程设施管理部门缴纳道路占用费。道路占用费的收取标准,按照省财政、物价
行政主管部门的规定执行。”
六、第十三条第一款修改为:“城市道路、桥涵不得擅自挖掘。因工程建设需要挖掘的,应持城市规划管理部门批准的文件,到市政工程设施管理部门和市公安交通管理部门办理挖掘手续,并按规定向市政工程设施管理部门缴纳路面修复费和挖掘回填工程质量保修保证金后,方可施工
。”
七、第十五条修改为:“城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防、道路绿化等依附于城市道路的各种管线、杆线、设施的建设,应当与城市道路发展规划和年度建设计划相协调,坚持先地下、后地上的施工原则,与城市道路同步建设。
新建、改建、扩建城市道路建成五年内不得挖掘,特殊情况需要挖掘的,须经市政工程设施管理部门和市公安交通管理部门审查同意,报市人民政府批准,并收取路面修复费。路面修复费的收取标准,按照省建设行政主管部门的规定执行。”
八、第二十条修改为:“在人行道上不得擅自行驶和停放机动车辆,在非指定道路上禁止机动车辆试刹车。严禁在城市道路、桥涵上焚烧杂物、堆积垃圾、倾倒污水、晾晒碾打农作物、擅自设立车辆停车场站,以及其它有损道路和桥涵设施的行为”。
九、第二十六条第二款修改为:“向城市排水设施内排放污水的用户,需持有关排水资料,向市政工程设施管理部门提出申请,经批准领取《排水许可证》或《临时排水许可证》后方可排水,并按规定缴纳排水设施使用费。”
十、第二十八条第一款第一项修改为:“掩埋、堵塞、占压、移动或非法收购市政排水设施及标志。”
十一、第三十三条第一款修改为:“城市道路照明设施发生故障,市政工程设施管理部门应在发现或接到报告后立即排除,恢复照明。紧急抢修工程可先挖掘道路、绿地,并在二十四小时内补办有关手续。”
第三十七条修改为:“违反本条例第十一条规定的,责令限期改正,补交道路占用费,并按每天每平方米处以十元以上五十元以下罚款。损坏市政工程设施的,应当修复或赔偿。”
十二、第三十九条修改为:“违反本条例第十二条、第十七条、第十八条、第二十条规定的,责令立即改正,赔偿损失,并处二百元以下的罚款;违反本条例第十六条、第十九条、第三十四条规定的,责令立即改正,赔偿损失,并处二千元以下罚款”。
十三、第四十条修改为:“违反本条例第二十一条、第二十三条第一款和第二款、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条第二款、第三十条规定的,责令立即改正,赔偿损失,并处二万元以下罚款。”
十四、第四十三条修改为:“执行本条例规定的行政处罚,必须依照法律、法规的规定进行。对个人罚款在二千元以上的,对法人或其他组织罚款在一万五千元以上的,当事人有要求举行听证的权利。
当事人对依照本条例作出的行政处罚不服的,可以依照行政复议条件的规定申请复议,也可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼。当事人在法定期限内对行政处罚不申请复议,不提起诉讼、又不履行的,作出行政处罚的管理部门可以申请人民法院强制执行。”
十五、第四十五条修改为:“市政工程设施行政执法人员执行职务时,必须佩戴标志,出示执法证件。市政工程设施管理部门工作人员不履行职责、玩忽职守造成损失的,滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分,情节严重构成犯罪的,依法追究
刑事责任。”
十六、删去第四十六条。
十七、删去第四十七条。
本决定自公布之日起施行。
《西安市市政工程设施管理条例》根据本决定作相应修正,重新公布。



1997年11月21日

湖南省实施《地方志工作条例》办法

湖南省人民政府


湖南省人民政府令
第 225 号


  《湖南省实施 〈地方志工作条例〉办法》已经2008年5月22日省人民政府第8次常务会议通过,现予公布,自2008年9月1日起施行。


省 长 周  强
二○○八年六月十日


湖南省实施 《地方志工作条例》办法


  第一条为了进一步规范和推动地方志工作,发挥地方志在促进经济社会发展中的作用,根据国务院 《地方志工作条例》和其他有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称地方志,包括以省、市州、县市区行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴。
  地方志书,是指全面系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会的历史与现状的资料性文献。省志书可以由综合志和若干分志组成。市州、县市区志书可以只编纂综合志,也可以编纂分志。
  地方综合年鉴,是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。
  第三条 县级以上人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导,将地方志工作经费列入财政预算,协调、督促地方志工作机构和有关部门、单位共同做好地方志编纂工作。
  第四条 县级以上人民政府地方志工作机构主管本行政区域的地方志工作,履行国务院 《地方志工作条例》规定的职责。
  承担地方志编纂任务的有关部门、单位应当指定相应的机构和人员负责地方志工作,并接受同级人民政府地方志工作机构的业务指导和工作督查。
  第五条 地方志编纂人员应当具备相应的专业知识。民族地区的地方志编纂工作应当有少数民族工作人员参加。
  科研单位、高等院校和其他组织应当支持科研人员、专家学者参与地方志编纂,并承认其学术成果。
  县级以上人民政府地方志工作机构应当对地方志编纂人员进行业务培训。
  第六条 编纂地方志应当遵守法律、法规、规章,做到存真求实,客观全面,确保质量。
  第七条 省地方志编纂总体工作规划由省人民政府制定,市州、县市区地方志编纂工作规划由本级人民政府制定,报上一级人民政府地方志工作机构备案。
  第八条 省、市州、县市区志书每20年左右编修一次,编修工作由省人民政府统一部署,县级以上人民政府地方志工作机构组织编纂,其他组织和个人不得编纂。
  第九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当每年向同级地方志工作机构报送地方综合年鉴中涉及本单位工作的资料。
  第十条 县级以上人民政府地方志工作机构可以向国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人征集有关地方志资料,有关单位和个人应当提供支持。地方志工作机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。
  地方志资料所有人或者持有人提供有关资料,可以获得适当报酬。地方志资料所有人或者持有人不得提供虚假资料。
  第十一条 在地方志编修过程中收集的地方志资料以及形成的地方志文稿,由县级以上人民政府地方志工作机构指定专人集中统一保存、管理,不得损毁;编修工作完成后,应当依法移交本级国家档案馆、地方志馆保存、管理,个人不得据为已有或者出租、出让、转借。
  第十二条 地方志书、地方综合年鉴,按照下列权限审查验收或者批准,并由组织编纂该地方志书、地方综合年鉴的地方志工作机构出具证明后,方可以公开出版:
  (一)省志书由省人民政府地方志工作机构审查验收后,报
省人民政府同意;
  (二)市州志书由省人民政府地方志工作机构审查验收后,报市州人民政府同意;
  (三)县市区志书由市州人民政府地方志工作机构初审、省人民政府地方志工作机构终审验收后,报县市区人民政府同意;
  (四)省、市州、县市区综合年鉴经同级人民政府批准后,报上一级人民政府地方志工作机构备案。
  审查验收地方志书,应当自收到地方志书文稿之日起45日内完成审查验收工作,并对审查验收质量负责。
  第十三条 对地方志书进行审查验收,应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加,并充分听取和采纳专家所提出的合理化意见。专家应当对本人所提出的意见负责。对专家的意见不予采纳的,应当说明理由。
  第十四条 地方志书、地方综合年鉴出版后3个月内,由编纂单位向上一级地方志工作机构报送样书和电子文本。
  第十五条 地方志书、地方综合年鉴为职务作品,其著作权归负责组织编纂的地方志工作机构享有,参与编纂的相关人员享有署名权。
  第十六条 县级以上人民政府地方志工作机构应当加强建国前地方志的研究和整理。
  第十七条 县级以上人民政府地方志工作机构应当加强地方志资源的开发利用,通过政府网站、地方志网站、地方志资料库等形式向社会公开地方志文献资料,并可以编辑出版地方志简本,发挥地方志资治、存史、育人的作用。
 第十八条 县级以上人民政府应当将地方志工作的信息化建设纳入本级人民政府信息化建设规划,逐步建立地方志资料库、地方志网站。
公民、法人和其他组织可以利用地方志资料库、地方志网站等免费查阅与摘抄地方志文献资料。国家规定收取费用的,从其规定。
  第十九条 县级以上人民政府及其地方志工作机构可以对在地方志工作中作出突出贡献的单位和个人,给予表彰和奖励。
  第二十条 有下列行为之一的,由县级以上人民政府地方志工作机构责令限期改正,逾期不改正的,予以通报;情节严重的,提请本级人民政府或者有关主管部门依法查处;对分管负责人和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的;
  (二)未经审查验收、批准将地方志文稿交付出版的;
  (三)地方志存在违反法律、法规、规章规定内容的;
  (四)拒绝承担、无故拖延完成地方志编纂任务或者地方志资料报送任务的;
  (五)不按照地方志审查验收机构提出的意见修改或者在通过审查验收、批准后擅自修改的;
  (六)故意向地方志工作机构提供虚假资料或者故意在地方志编纂中加入虚假内容的;
  (七)个人非法出租、出让、转借、占有地方志资料、地方志文稿的。
  第二十一条 本办法自2008年9月1日起施行。