江苏省南京市人民政府


南京市人民政府关于修改《南京市城市规划条例实施细则》的决定


2003年11月15日南京市人民政府令第224号公布　自2004年1月1日起施行




　　市政府决定对《南京市城市规划条例实施细则》作如下修改：

　　一、第一条中“第六十八条”修改为“第六十七条”。

　　二、增加一款作为第四条第一款：“城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行动态调整或者修订”，第四条、第五条、第六条作为第四条第二款、第三款、第四款。

　　第二款中“外围城镇、县人民政府所在地镇以及重要建制镇”修改为“相关城镇”。第四款中“控制性详细规划”修改为“详细规划”。

　　三、增加一条作为第五条：“市区范围内的详细规划由市规划管理部门审批。

　　城市环境风貌地段、历史文化特色地段以及其他重要地区的详细规划由市人民政府审批。”

　　四、删除第七条。

　　五、第八条作为第六条第一款，其中“资格”修改为“资质”；增加一款作为第六条第二款：“规划设计单位应当根据规划管理部门提出的规划编制技术要求开展规划编制工作。”

　　六、增加一条作为第七条：“对总体规划、分区规划以及城市环境风貌地段、历史文化特色地段等其他重要地区的详细规划，规划管理部门应当组织论证并征求公众意见。”

　　七、增加一条作为第八条：“对编制完成的城市规划项目成果，组织编制单位应当按照规定程序报批。

　　重要的城市规划项目经批准后，组织编制单位应当向社会公布。”

　　八、第十条修改为：“新建、搬迁的工业企业原则上安排在开发区或者规划的工业园区。

　　工业企业搬迁后用地性质的调整应当符合城市规划要求。”

　　九、增加一条作为第十一条：“严格控制主城内高等院校和主城外零星分布的高等院校现有用地规模。新增高等院校用地原则上集中安排在规划的大学城。”

　　十、第十一条作为第十二条，第一款修改为：“长江南京段岸线应当合理分配和利用，并保留足够的城市生活岸线。港口布局应当符合‘深水深用、浅水浅用’的原则。对长江岸线现有的码头应当逐步进行调整和归并，对不符合城市规划的码头应当逐步迁移。”

　　增加一款作为第三款：“在水源保护区内严禁建设与水源保护无关的各类建设工程，保护区内的现有污染企业和排污口应当逐步迁移或者取消。”

　　十一、第十三条作为第十四条，修改为：“对下列建设项目，建设单位应当按照《条例》第二十七条规定的管理权限，向市或者县规划管理部门申领选址意见书：

　　（一）需征用农民集体所有土地的；

　　（二）需编制可行性研究报告的；

　　（三）市政府指定的其他项目。”

　　十二、第十四条作为第十五条，第一款第（二）项中“30日”修改为“20个工作日”。

　　十三、第十五条作为第十六条，第一款中“申请建设用地规划许可证”修改为“申领建设用地规划许可证”。

　　十四、第十六条作为第十七条，删除第（三）项。增加两项作为第（一）项、第（四）项：“（一）需征用农民集体所有土地的；（四）改变原土地使用性质的；”

　　十五、第十七条作为第十八条，第一款修改为：“建设单位申领建设用地规划许可证，应当向规划管理部门报送建设用地规划许可证申请表、有效的建设项目批准文件、拟用地范围的地形图以及由规划管理部门指定的其他图件。属第十四条规定需申领选址意见书的项目，还应当提交选址意见书。”

　　第二款修改为：“规划管理部门应当在收到上述图件之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。”

　　十六、第十八条作为第十九条，删除第一款第（一）项中“（一式4份）”；第（二）项中“30日”修改为“10个工作日”。

　　十七、第二十一条作为第二十二条，第二款修改为：“以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让土地，应当将市、县规划管理部门提出的规划设计条件及附图作为土地出让合同的组成部分。中标单位可以持中标通知书、土地出让合同、现状地形图，向市、县规划管理部门直接申请办理建设用地规划许可证。”

　　增加一款作为第二款：“以协议方式出让的地块，土地出让合同中的用地性质和用地范围必须符合建设用地规划许可证的要求，市、县规划管理部门确定的主要经济技术指标应当作为土地出让合同的组成部分。”

　　十八、删除第二十二条。

　　十九、第二十三条修改为：“建设用地使用权在出租、抵押期间内，承租人和抵押人必须严格按照建设用地规划许可证确定的土地使用性质和规划要求使用土地，一般不得进行变更；确需变更的，应当由土地使用权人向规划管理部门提出申请，经批准后方可变更。”

　　二十、第二十四条中“进行的建设”修改为“进行建设的”。

　　二十一、第二十五条修改为：“规划管理部门在核定建设用地界限时，可以将相邻的城市规划道路、绿地、高压供电走廊、河道控制地带、防护地带等公共用地以及相邻的零星用地等规划用地同时划入建设用地规划范围。”

　　二十二、第二十六条第一款中“3年”修改为“2年”。

　　二十三、第二十八条第二款第（二）项修改为：“临时性围墙、大门、车棚等”。

　　二十四、第二十九条第一款后增加“（包括建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证，下同）”；

　　第（一）项修改为：“市区内路幅12米以上的城市道路和居住片区内道路”；

　　第（三）项中“主城、外围城镇”修改为“市区”；

　　第（六）项修改为：“市区内的人行天桥、地下通道、轨道交通设施”；

　　第（七）项修改为：“市域内的微波和无线电收发讯装置（塔架）”；

　　第（九）项删除第6目。第3目中“煤气”修改为“燃气”；

　　第（十）项第1目中“35”修改为“110”。第3目中“煤气”修改为“燃气”。

　　二十五、第三十一条第一款、第二款、第三款修改为：“申领建设工程规划许可证应当向规划管理部门提出书面申请并提交以下图件：

　　（一）建设工程规划许可证申请表；

　　（二）建设项目的有效批准文件；

　　（三）拟建用地的建设用地批准书或者土地权属证书；

　　（四）拟建范围的现状地形图；

　　（五）建设工程规划设计要点；

　　（六）建设工程规划设计方案审定通知书；

　　（七）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础部分的施工设计图；

　　（八）有关部门对施工设计图的审核意见；

　　（九）建设工程规划设计要点或者建设工程规划设计方案审定通知书要求提交的其他文件。

　　规划管理部门应当在收到上述图件之日起15个工作日内给予书面答复。经审查同意的，核发建设工程规划许可证副本。

　　建设单位在领取建设工程规划许可证副本后应当按照要求制作建设工程规划许可公示牌。”

　　二十六、第三十二条修改为：“申领临时建设工程规划许可证应当向规划管理部门提出申请，并提交第三十一条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项图件，以及施工设计图和建设工程规划设计要点要求提交的其他图件。

　　对位于城市道路两侧的临时商业用房或者规划管理部门指定的其他临时建设工程，建设单位和个人还应当向规划管理部门提交建设工程规划设计方案审定通知书。

　　规划管理部门应当在收到上述图件之日起5个工作日内给予书面答复。经审查同意的，核发临时建设工程规划许可证。”

　　二十七、增加一条作为第三十三条：“领取建设工程规划设计要点应当向规划管理部门提交以下图件：

　　（一）建设项目的有效批准文件；

　　（二）拟建用地的建设用地批准书或者土地权属证书；

　　（三）拟建范围的现状地形图；对有特殊要求的项目还需提交拟建范围的地下现状综合管线图。

　　规划管理部门应当在收到上述图件之日起20个工作日内划定规划设计范围或者建设项目的拟建位置，发出建设工程规划设计要点和建设工程规划设计范围图。

　　建设工程规划设计要点的有效期为12个月，建设单位应当在有效期内向规划管理部门申报规划设计方案。确需延期的，应当在期满前20日内向规划管理部门申请办理延期手续。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，该建设工程规划设计要点自行失效，建设单位应当重新领取建设工程规划设计要点。对获准延期的，规划管理部门可以对原建设工程规划设计要点提出调整意见。

　　建设工程规划设计要点的延期期限不得超过12个月。”

　　二十八、增加一条作为第三十四条：“申报建设工程规划设计方案应当向规划管理部门提交以下图件：

　　（一）建设工程规划设计方案图2套，其中总平面方案应当落放在现状地形图上；

　　（二）建设工程规划设计要点或者建设工程规划设计方案修改意见通知书（首次申报除外）要求提交的相关部门意见及其他图件。

　　规划管理部门应当在收到上述图件之日起15个工作日内给予书面答复。对符合要求的，发给建设工程规划设计方案审定通知书。

　　建设工程规划设计方案审定通知书的有效期为12个月，建设单位应当在有效期内向规划管理部门申领建设工程规划许可证。确需延期的，应当在期满前20日内向规划管理部门申请办理延期手续。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，该建设工程规划设计方案审定通知书自行失效。对获准延期的，规划管理部门可以对原建设工程规划设计方案审定通知书和建设工程规划设计方案提出调整意见。建设工程规划设计方案审定通知书延期期限不得超过12个月。

　　重大建设项目的建设工程规划设计方案在审定前，应当通过规划管理部门组织的专家评选或者咨询。

　　建设单位应当按照规划管理部门审定的建设工程规划设计方案委托初步设计或者施工图设计。”

　　二十九、第三十五条作为第三十七条，第一款第（一）项第1目、第2目合并修改为第1目：“高度不超过24米（其中住宅不超过9层）的，退让距离不得小于6米”；第一款第（二）项第1目、第2目合并修改为第1目：“1、高度不超过24米（其中住宅不超过9层）的，退让距离不得小于4米”；第（三）项修改为：“高层建筑沿城市道路一侧建设裙房的，其裙房的退让距离按照本款第（一）项、第（二）项规定的距离乘以1.5调整系数确定；沿城市道路一侧不建设裙房的，其主楼的退让距离可按照本款第（一）项、第（二）项规定的距离乘以0.9调整系数确定”；第（四）项修改为：“经营性的临时建筑（高度一般不超过8米），退让距离不得小于3米”；第（五）项修改为：“大门、传达室的退让距离不得小于1米”。

　　第二款修改为：“城市景观路和其他有特殊景观要求地段两侧的建筑、设高架桥的道路两侧的建筑、历史街区范围内的建筑以及其他有特殊要求的建筑，其退让城市道路红线的距离，由市规划管理部门在规划设计要点中确定。”

　　三十、第三十六条作为第三十八条，修改为：“新建房屋建筑间距的确定应当综合考虑环境、日照、通风、采光、消防、防灾、视觉卫生、管线埋设以及土地合理利用等因素。

　　在详细规划已获批准的地区，应当按照详细规划确定的建筑间距执行；在未编制详细规划或者详细规划尚未获得批准的地区，应当按照本细则第三十九条、第四十条、第四十一条和第四十二条的规定执行。”

　　三十一、增加一条作为第三十九条：“低层住宅、多层建筑、小高层住宅与相邻住宅的间距应当符合以下规定：

　　（一）平行布置时的住宅正面最小间距按照下列建筑间距系数控制，且计算间距最小取值不得小于15米：

　　1、朝向为正南向的，在旧区，建筑间距系数不得小于1.25；在新区，建筑间距系数不得小于1.30；

　　2、朝向为南偏东或者南偏西的，建筑间距系数可根据不同方位折减系数换算。方位偏角小于15°时，折减系数为1.0；方位偏角大于15°小于30°时，折减系数为0.9；方位偏角大于30°小于45°时，折减系数为0.8；方位偏角大于45°小于60°时，折减系数为0.9；方位偏角大于60°时，折减系数为0.95；

　　（二）垂直布置时的最小间距应当符合下列规定：

　　1、低层住宅之间不得小于12米；

　　2、多层建筑、小高层住宅与低层、多层、小高层住宅之间，不得小于15米；

　　3、当小高层住宅遮挡低层、多层、小高层住宅时，不得小于20米；

　　4、当遮挡建筑侧面对住宅正面且其遮挡面宽超过15米时，视作平行布置，按本条第（一）项规定执行；

　　（三）既不平行也不垂直布置时的最小间距，当相互夹角小于60°时，按平行布置的间距规定执行；当相互夹角大于60°时，按垂直布置的间距规定执行。朝向的确定，以被遮挡住宅为准，以窄端最小距离计算间距；

　　（四）并列布置时的侧面最小间距应当符合下列规定：

　　1、低层住宅、多层建筑与低层、多层住宅之间不得小于7米；

　　2、低层住宅、多层建筑、9层以下小高层住宅与9层以下小高层住宅之间不得小于10米；

　　3、低层住宅、多层建筑、小高层住宅与超过9层的小高层住宅之间不得小于14米。”

　　三十二、增加一条作为第四十条：“高层建筑与相邻住宅的间距应当符合以下规定：

　　（一）高层建筑与被遮挡住宅的间距应当符合下列规定之一：

　　1、满足对住宅日照计算的规定要求。具体计算规定由市规划管理部门另行制定；

　　2、当高层建筑与被遮挡住宅平行布置时，住宅的正面间距比照第三十九条第（一）项的规定执行。但朝向为正南向时的建筑间距系数在旧区不得小于1.30，在新区不得小于1.35；

　　（二）高层建筑与住宅的间距应当符合下列最小间距的规定：

　　1、平行布置时的住宅正面最小间距，当高层建筑高度小于80米时，不得小于30米；当高层建筑高度大于80米时，不得小于40米；

　　2、垂直布置时的最小间距，当高层建筑高度小于80米时，与低层、多层、小高层住宅之间不得小于20米，与高层住宅之间不得小于25米；当高层建筑高度大于80米时，与低层、多层、小高层住宅之间不得小于25米，与高层住宅之间不得小于30米；当高层建筑遮挡面宽超过20米时，最小间距应当按照平行布置执行；

　　3、既不平行也不垂直布置时的最小间距，按照第三十九条第（三）项规定执行；

　　4、并列布置时的侧面最小间距，高层板式建筑与低、多层住宅之间不得小于14米；高层塔式建筑与高层塔式住宅之间不得小于30米；其他类型的不得小于18米。”

　　三十三、增加一条作为第四十一条：“建筑与相邻托儿所或者幼儿园的生活用房、中小学的普通教室、医院的病房、疗养院的疗养用房、老年公寓等有日照要求的特殊建筑的间距应当符合以下规定：

　　（一）建筑与被遮挡特殊建筑的间距应当符合下列规定之一：

　　1、满足对特殊建筑日照计算的规定要求；

　　2、当建筑与被遮挡特殊建筑平行布置或者相互夹角小于60°非平行布置时，特殊建筑的正面间距可以比照第三十九条第（一）项、第（三）项的规定或者第四十条第（一）项第2目的规定执行，但托儿所或者幼儿园的生活用房、医院的病房、疗养院的疗养用房的建筑间距系数应当增加0.3，其他类型的建筑间距系数应当增加0.2；

　　（二）建筑与相邻特殊建筑的间距应当符合最小间距规定。建筑与相邻特殊建筑的最小间距比照第三十九条第（二）项、第（三）项、第（四）项以及第四十条第（二）项的规定执行。”

　　三十四、增加一条作为第四十二条：“对第三十九条、第四十条、第四十一条规定以外的建筑类型或者布置形式的建筑间距，由规划管理部门在规划设计要点中确定或者由市规划管理部门另行规定。”

　　三十五、第三十七条作为第四十三条，修改为：“新建房屋建筑退让用地边界应当符合以下规定：

　　（一）用地边界另一侧已有相邻建筑的，应当符合建筑间距规定的相应要求；用地边界东、西、北侧为住宅用地或者规划住宅用地的，不得小于拟建住宅间距规定的一半；

　　（二）建筑退让用地边界的最小距离为：低层住宅和多层建筑沿用地边界面宽小于15米的，不得小于4米，面宽大于15米的，不得小于6米，其中，高层建筑的低、多层裙房退让用地边界的最小距离应当按照上述相应规定乘以1.2系数确定；小高层住宅沿用地边界面宽小于20米的，不得小于6.5米，面宽大于20米的，不得小于8米；高层建筑沿用地边界面宽小于25米的，不得小于10米，面宽大于25米的，不得小于15米。

　　用地边界外侧为城市道路、河道和绿地的，应当按照本细则或者规划设计要点规定的退让城市道路、河道和绿地的要求进行退让。

　　其他建筑类型或者布置形式退让用地边界的最小距离，由规划管理部门在规划设计要点中确定。”

　　三十六、第三十八条作为第四十四条，删除第二款中“内廊式人行道属于城市道路，任何人不得占用。”

　　三十七、第三十九条作为第四十五条，修改为：“河道保护线范围内不得建设与河道或者绿化工程无关的建筑物、构筑物。河道保护线外侧新建的低、多层建筑退让河道保护线不得小于3米；小高层住宅、高层建筑退让河道保护线不得小于6米。

　　秦淮风光带范围内的河道保护线和建筑退让线，应当根据批准的详细规划确定。”

　　三十八、第四十一条作为第四十七条，修改为：“在文物保护单位保护范围内不得进行与文物保护无关的其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布文物保护单位的人民政府和上一级文物行政主管部门批准。

　　在文物保护单位的建设控制地带和历史街区内新建、改建建筑物、构筑物，其设计方案应当经市文物行政主管部门审查同意。

　　对位于地下文物重点保护区内的建设工程，或者位于地下重点文物保护区外但占地面积在5万平方米以上的建设工程，须经考古调查勘探后，方可核发建设工程规划许可证。”

　　三十九、第四十五条第一款作为第五十一条第一款，增加一款作为第二款：“新建建筑物必须按照规定配建停车设施。”

　　四十、第四十五条第二款作为第五十二条的第一款，修改为：“新区开发和旧区改建必须按照批准的规划实施。已按照规划建成的居住片区，原则上不得增建、扩建、改建建筑物、构筑物；确需增建、扩建、改建的，须经公示并听取各方意见后，由原审批的规划管理部门批准。公示办法由市规划管理部门另行制定。”

　　增加一款作为第二款：“对分期实施或者正在实施的居住片区，如需对已批准的规划设计方案进行调整且影响与已售房屋相邻关系的，必须经公示并听取已购房业主意见后，由原审批的规划管理部门批准。”

　　四十一、增加一条作为第五十三条：“城市建设应当合理控制建筑容量。为城市提供公共开放空间的建设工程，可以适当增加建筑容量。”

　　四十二、第四十六条作为第五十四条，修改为：“严格控制在城市主要道路两侧进行住宅建设。确需建设的，应当处理好沿街建筑立面，不得有碍城市景观。

　　严格控制在城市主要道路两侧破坏现有环境景观或者挤占院内空地建设临时性房屋建筑。确需建设的临时施工用房应当采用简易结构，且不得改变使用性质。

　　在公共用地或者已按规定退让城市道路的范围内，任何单位和个人不得新建或者扩建房屋建筑。

　　任何单位和个人不得破坏城市道路两侧的建筑立面。凡因改造、装修而改变建筑立面（包括遮挡）的，必须与环境相协调，不得影响城市容貌。

　　在城市主要道路两侧建筑立面上需设置空调机的，应当在建筑立面设计时妥善安排，不得影响城市景观。

　　因城市建设需要设置供电配电柜（箱）和电信分支柜（箱）的，可以就近设置在单位用地范围内。”

　　四十三、增加一条作为第五十五条：“城市主要道路两侧的沿街新建建筑物、构筑物或者虽不沿街但高度在50米以上的新建建筑物、构筑物，应当按照城市夜景灯光规划要求设置夜景灯光设施，并与主体工程同步设计、同步实施和验收。”

　　四十四、增加一条作为第五十六条：“设置户外广告和招牌标志设施应当做到位置适当，比例协调，外形、风格、尺度与周围环境、建筑和谐统一。

　　严格控制占用现有城市道路路幅和在建筑景观、环境景观良好的地段以及非商业地段设置户外广告。

　　禁止在文物保护单位的保护范围内设置户外广告。严格控制在文物保护单位的建设控制地带内设置户外广告。”

　　四十五、增加一条作为第五十七条：“严禁为满足建筑间距退让要求在多层住宅和小高层住宅北面设置单向退层。

　　严格控制在住宅建筑底层设置院墙。

　　住宅建筑配建的自行车库，应当采用底层架空、地下或者半地下等形式。”

　　四十六、第四十八条作为第五十九条，第一款修改为：“建设单位在现有和规划道路下埋设管线，应当按照管线规划综合的断面进行安排。通信管线工程应当按照共同管沟进行规划设计，其管线埋设必须进入共同管沟。”

　　四十七、第四十九条作为第六十条，第（二）项修改为：“道路下的管线位置：

　　1、路东或者路北为给水、电力、热力管；

　　2、路西或者路南为燃气、通讯、广播电视管线；

　　3、路中为雨水管和污水管；”

　　第（三）项第1目修改为：“在车行道下沿道路走向埋设的地下管线，其管顶覆土厚度应当不小于1.1米；横穿道路的管线，其埋设深度由规划管理部门在规划设计要点中确定。”

　　第（三）项增加一目作为第2目：“在人行道下沿道路走向埋设的地下管线，其管顶覆土厚度应当不小于0.7米；以暗沟形式埋设的电缆沟，其沟顶覆土厚度应当不小于0.3米。”

　　四十八、增加一条作为第六十一条：“新建道路内的各种管线应当按照城市规划的要求预留支管或者接口，支管或者接口应当预留至城市道路红线1米范围以外。

　　各种管线的附属设施以及单位的专用管线，应当设置在距城市道路红线1米以外。”

　　四十九、删除第五十三条。

　　五十、增加一条作为第六十五条：“主城、新市区的下列地区禁止新建各类架空杆线：

　　（一）城市主要道路、商业步行街以及已经实施杆线下地工程的其他道路红线范围内及两侧建筑退让范围内；

　　（二）市民广场、公共绿地范围内及周边区域；

　　（三）新建住宅小区范围内；

　　（四）秦淮风光带、明城墙风光带范围内，市级以上风景名胜区范围内，市级以上文物保护单位保护范围和建设控制地带范围内，以及城墙范围内的其他旅游景点范围内；

　　（五）其他有特殊规划要求的地区。

　　在上述范围内，各类杆线必须下地埋设，不得设计架空线缆、架空进户线缆和架空管道。

　　主城、新市区范围内本条第一款规定以外的地区，以及主城、新市区范围以外本条第一款规定的地区，严格控制新建各类架空杆线；确需建设的，应当按照规定程序报批。”

　　五十一、第五十四条作为第六十七条。

　　五十二、第五十六条作为第六十八条，第（二）项修改为：“规划管理部门收到验线申请后，应当在3个工作日内组织核验，需坐标验线的应当在5个工作日内组织核验，对符合规定的予以签章。确需修改核准尺寸的，由规划管理部门核准后重新验线；”

　　第（三）项中“指定”修改为“委托”。

　　五十三、第五十七条作为第六十九条，修改为：“建设单位在建设工程施工期间，应当将建设工程规划许可公示牌设置在施工现场对外醒目处。”

　　五十四、增加一条作为第七十条：“新建建筑物、构筑物以及道路、桥涵、铁路、管线、地下通道等工程设施竣工后，建设单位应当按照规定委托进行工程竣工测量。”

　　五十五、删除第六十六条。

　　五十六、第六十七条作为第七十九条，修改为：“本细则下列用语含义：

　　（一）主城：指长江以南、绕城公路以内的地区；

　　（二）旧区：指主城内长江──大桥南堡──京沪铁路──红山路──龙蟠路──北安门北街──城墙──中山门──护城河──大明路──宁铜铁路──中山南路──集合村路──凤台路──秦淮河──长江围合的区域；

　　（三）新区：指旧区以外的区域；

　　（四）新市区：指东山新市区、仙林新市区、江北新市区等地区；

　　（五）建筑间距：除另有规定外，建筑间距是指相邻两幢建筑相对外墙面之间的最小水平距离；

　　（六）建筑间距系数：指遮挡建筑最高遮阳线的垂直投影线至被遮挡住宅（或者有日照要求的特殊建筑）相对外墙面的最小水平距离与遮挡建筑最高遮阳线至被遮挡住宅最低居住层（有日照要求的特殊建筑为最低使用层）室内地坪标高的垂直高度之比。

　　超出遮挡建筑最高遮阳线至被遮挡住宅最低居住层窗台的连线以上的部分（包括北阳台雨蓬、老虎窗、楼梯间、水箱、电梯机房等），如超出的垂直高度大于4米，或者累计长度超过建筑长度的二分之一，或者连续长度大于8米的，其建筑间距系数中的最小水平距离和垂直高度应按超出的外沿计算；

　　（七）详细规划：指控制性详细规划和修建性详细规划；

　　（八）开工日期：指规划管理部门验线核准签章的日期；

　　（九）城市主要道路：指规划或者现有路幅宽度超过30米的城市道路和规划确定的具有历史文化特色以及有特殊景观要求的城市道路；

　　（十）城市规划道路：指城市总体规划、分区规划和详细规划确定的路幅宽度12米以上的尚未建设的道路；

　　（十一）城墙范围内：指主城内现保存的明城墙及其遗址所包围的地区；

　　（十二）高层建筑：指高度超过24米的房屋建筑，其中住宅为12层以上或者高度超过35米的；

　　（十三）小高层住宅：指高度不超过35米的7至11层（含11层跃12层）住宅；

　　（十四）多层建筑：指高度为12米至24米的房屋建筑，其中住宅为4至6层（含6层跃7层）；

　　（十五）低层建筑：指高度为12米以下的房屋建筑，其中住宅为1至3层。”

　　五十七、第六十九条作为第八十一条。第一款修改为：“市规划管理部门可以根据本细则制定有关技术规定和实施办法。”

　　五十八、《细则》中“规划部门”一律修改为“规划管理部门”。

　　本决定自2004年1月1日起施行。

　　增加或者删除条文后，条文的顺序作相应调整。

　　《南京市城市规划条例实施细则》根据本决定作相应修正，重新发布。

根据刑法第四百零二条的规定，徇私舞弊不移交刑事案件罪是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。司法实践中，对本罪的适用需要注意以下问题：


一、对“行政执法人员”的理解


2001年7月4日国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确：行政执法机关是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。由此，行政执法人员既包括在行政执法机关中从事执法的人员，也包括在法律、法规授权的组织中从事执法的人员，同时还包括受行政机关委托从事执法、受行政机关聘用从事公务的人员。司法实践中，该罪主体一般为负责查处某种行政违法案件实施具体行政行为的行政机关的部门负责人及案件承办人员，如工商、税务、海关、质检等机关的工作人员。


司法实践中，对于本罪主体身份的争议焦点之一，就是关于公安机关工作人员的认定。对于公安机关工作人员能否成为本罪主体，我们认为需要具体分析。公安机关具有双重性质，既是行政执法机关，履行治安、交通、消防、户籍、特种行业等方面的行政管理职权，又是司法机关，依照刑事诉讼法的规定负责刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等，履行刑事司法的职能。因此，判断公安机关工作人员能否成为本罪主体的关键，需要考察行为人行使的是行政执法权还是刑事司法权。如果行使的是行政管理职能，徇私舞弊的行为发生在行政执法过程中的，可以成为本罪主体；反之，如果行使的是刑事司法权，则不能成为本罪主体。


争议的焦点之二，就是纪检、监察机关工作人员主体身份的认定。根据党章规定，纪律检查机关是中国共产党对党员、党员干部和党的组织遵守党纪国法的情况进行监督、教育、检查和执行纪律的职能机关。根据行政监察法的规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他的人员实施监察，监察机关的权限主要是检查和调查违反行政纪律的行为，并根据检查、调查结果依法做出监察决定或提出监察建议。在我国现阶段，纪检、监察机关实行一套人马两块牌子。实践中，纪检、监察机关工作人员对违反党纪、政纪的党员干部违纪案件进行查处，确实存在一些工作人员出于徇私舞弊，将部分构成犯罪的刑事案件仅做违纪处理，没有移交司法机关的情形。那么，纪检、监察人员能否成为本罪主体呢？对此，争议较大，存在肯定说、否定说、折中说等观点。《渎职侵权犯罪立案标准》在界定徇私舞弊不移交刑事案件罪时明确，该罪是指工商行政管理、税务、监察等行政执法人员，徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为。似乎是持肯定的立场。对此，我们认为从行政法理论出发，行政执法体现的是行政主体与行政相对人之间的外部行政管理关系。而行政监察则是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的，只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，体现的是一种内部行政关系。纪检部门对违法违纪人员进行查处时，执行的是党的纪律。监察机关尽管是政府的职能部门属国家行政机关，但它不同于一般的行政机关，本身不具有对外管理的行政职权。如果肯定纪检、监察人员能成为本罪主体，则不符合本罪设置的宗旨。其实，对于纪检、监察人员徇私舞弊不移交刑事案件的，可以滥用职权罪定罪处罚。


争议的焦点之三，就是本罪主体中能否包括单位。在司法实践中，存在一些行政执法机关为了本单位或本部门的利益，徇私舞弊，经过单位或部门办公会等形式集体研究决定，以罚代刑、不移交刑事案件的情形。从单位犯罪理论角度，此种行为似乎具备单位意志的整体性和利益归属的团体性特征，应以单位犯罪定罪处罚。但现行刑法对单位犯罪通常采取明示的方式，而刑法第四百零二条对单位能否成为本罪主体并未予以明确规定，因此，在刑法尚未对此进行修订之前，单位不能成为本罪主体。当然不以单位犯罪处理，能否追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任，则值得进一步探讨。


二、对“前案罪”的认定


笔者认为，认定徇私舞弊不移交刑事案件罪不应以未移交的犯罪嫌疑人已被生效判决确定有罪为前提，在对前案确定有罪以前，可以对徇私舞弊不移交刑事案件先行作出判决。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送。对“应当移交而不移交的刑事案件”中的“刑事案件”，要求的仅是进行实体上的预断，即是否有证据证明涉嫌构成犯罪。如果涉嫌构成犯罪，行政执法机关及其执法人员就负有应当移送的义务。那种将“涉嫌构成犯罪”理解为必须经过人民法院作出有罪的生效判决，对犯徇私舞弊不移交刑事案件罪行为人的侦查、起诉、审判要在其“未移交的刑事案件”审结后才能进行的理解，显然与立法原意相悖。


需要强调的是，根据《渎职侵权犯罪立案标准》的相关规定，对行政执法人员徇私舞弊未予移交的刑事案件中的犯罪嫌疑人，一般需要以“依法可能判处三年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑”为前提条件。这里的“依法可能判处三年以上有期徒刑”，应当理解为是指该犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪依法应当适用的法定刑，而不是指实际判处的刑罚。如果该犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪应当在有期徒刑三年以上量刑，但因具有自首、立功等法定从宽量刑情节而实际判处低于三年有期徒刑刑罚的，不影响徇私舞弊不移交刑事案件罪的成立。


三、对“不移交”的把握


本罪在客观方面必须有依法应当移交而不移交的事实。其中，“不移交”是指行为人有义务移交而没有移交。司法实践中，争议之一在于：“不移交”是否仅指向司法机关不移交。对此，我们认为“不移交”不能局限为不向司法机关移交。由于行政执法机关一般采取行政首长负责制，某一项具体行政执法事项的完成往往需要经过承办人员、部门负责人、单位领导等逐级汇报，乃至集体讨论的流程。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相关规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定两名或两名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪的案件的书面报告，报经本机关正职负责人或主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起三日内批准移送或者不批准移送的决定。如果将“不移交”理解为仅指向司法机关不移交，则犯罪主体大多为行政执法机关正职负责人或主持工作的负责人，这无疑大大缩小了本罪的适用范围。此外，还需要指出的是向司法机关不移交，是指向有刑事侦查管辖权的公安机关或检察机关不移送。


争议之二在于：如何正确理解“不移交”的时间。对此，存在两种不同观点。一种观点认为，只要行政执法人员在执法中发现有严重违法情形应当追究刑事责任的，就应当移交，否则就构成不移交，即发现之时移交。另一种观点则认为，在行政执法主体对已构成刑事犯罪的案件作出不处罚或以罚代刑决定的时候，认定其为应当移交而不移交。我们赞同后一种观点。从本罪的发案情况看，大多是在行政执法主体作出了不给予任何处罚的决定，或仅给予行政处罚的决定之后才案发的。以行政执法主体作出处理决定作为认定应当移交而不移交的时间，具有实际上的可操作性。如果以发现之时作为判断标准，则失之过严，且不便于实践操作。


争议之三在于：“不移交”的刑事案件能否包括自诉案件。刑事自诉是相对公诉而言，即刑事案件不需要经过公安机关或者人民检察院立案侦查，不通过人民检察院提起公诉，而是赋予享有自诉权的当事人以选择权，自行决定是否向人民法院提出追究被告人刑事责任的诉讼请求。我们认为，“不移交”的刑事案件不能包括自诉案件。一方面，对此类案件享有自诉权的人具有选择权；另一方面，刑法对此类案件法定刑的设置较低，达不到本罪的罪量要求。因此，行政执法人员对此类案件作了行政处罚而未予以移送公安机关作刑事立案查处的，不构成本罪。


（作者单位：上海对外贸易学院 上海市高级人民法院）