政府采购招标文件亟须规范
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
时间：2005年8月23日
招标文件俗称“标书”，既是投标供应商编制投标文件的依据，也是评标专家评判供应商是否合格的准绳，同时，也是采购人与中标供应商签订合同的基础。因此，人们称“标书”为整个政府采购活动的宪章和行动纲领。
采购人或采购代理机构通过招标方式采购的，都必须编写“标书”，阐明需要采购货物、工程和服务的性质，向供应商通报招标程序将依据的规则和程序、商务资格和技术规格、评标的标准和方法、授标的条件等内容。倘若对“标书”的内容只响应了一部分或未能全部响应，投标供应商将承担被废标的风险。
由于“标书” 在整个采购过程中有着举足轻重的作用，凡是实施公共采购制度的国家和地区，无一例外地在其法律中对“标书”的内容进行详细规范，以明确采、供双方的权利义务。然而，我国的《政府采购法》却没有一个条款规定“标书”所应具备的内容。《招标投标法》虽有规定，但也是非常笼统。由此，“标书”为采购人尤其是以营利为目的的招标公司“合法”地赚取纳税人的钱财提供了一个巨大的舞台。
“标书”中的技术规格无法定标准
不论是我国的《招标投标法》还是《政府采购法》，都没有明确规定采购对象所应具备的技术要求。实践中，采购人或采购代理机构在撰写“标书”时或多或少对某一注册商标的品牌情有独钟，在汽车、ＩＴ、医疗器械等货物的政府采购领域里表现得特别突出。对此，我们往往援引禁止歧视条款来提出质疑。然而有些隐形的倾向，非专业人士往往是难以判别的。为此，立法机关非常有必要借鉴国际惯例。
ＷＴＯ《政府采购协议》对采购对象的技术要求是这样规定的：拟订、采纳或适用说明所购产品特征的技术要求，诸如质量、性能、安全度、试验及试验办法、符号、术语、包装、商标及标签，采购实体规定的合格证明要求，既不得故意给国际贸易设置障碍，也不得在实际上给国际贸易设置不必要的障碍。如果合适的话，采购实体规定的技术要求：应是性能方面而不是设计方面的；应以国际标准、国家技术规定或公认的国家标准为依据。除非无法准确、清楚地说明采购要求，或有“相当于”这类措辞，否则不应要求或提及商标或名称、专利权、设计或型号、具体的原产地或生产者。对于“标书”采购对象的技术要求，联合国国际贸易法律委员会在其１９９４年第２７届年会上通过的《货物、工程及服务的采购的示范法》也有类似的大篇幅描述。可见，法律对采购权力进行相应的严格限制是非常有必要的。
“标书”中充斥强制性交易条款
实践中的“标书”参差不齐、五花八门，不论是什么样级别的采购人，也不管是多大的招标公司，尽管标书制作得非常规范和精致，但其内容无一例外地都带有强制性交易条款。例如，北京一家“中”字头的招标公司，在其“标书”中规定：“采购人有权取消本次采购，对受影响的供应商不承担任何责任，也无义务向受到影响的供应商解释采取这一行动的理由。无论在何种情况下，供应商必须承担由于参与本次采购而产生的一切费用。”又如，北京现代沃尔经贸有限责任公司诉国家财政部案件：国家发改委的合作伙伴国信招标有限责任公司代理采购人的“标书”中规定，采购代理费和中标服务费由中标人支付，如不能在“标书”规定时间支付，投标保证金将被没收。笔者认为，由于供应商没有委托招标公司进行代理，采购代理费应该由委托人来支付，中标服务费同样也是采购代理费，也必须由采购人支付。巧立名目设立的两项费用分别向中标供应商收取是没有任何法律依据的。
“标书”的价格几乎不受任何限制
标书习惯上都是由通用和专用两部分组成，通用部分有固定的格式，包括“标书”的必备条款，专用部分就是指本次招标采购对象所应具备的技术要求条款。我们的招标公司一般都备有标书的电子文档，稍加修改就可打印出来使用。故一份标书虽然很厚，但其成本价最多也就２０余元，然而到了招标公司的手中，其售价就可以高达数千元。每当政府采购的招标信息在媒体上一公布，招标公司的“标书”一夜之间很快便成了“洛阳纸贵”的抢手货。如前不久发生的全国首例政府采购行政诉讼案，国家发改委的代理机构中国远东国际贸易总公司向投标供应商北京现代沃尔经贸有限责任公司销售的标书价格就是每份人民币２０００元。同样，原告也是以相同的价格向国信招标有限责任公司购买“标书”的。近两年，标书的价格一直是居高不下。例如，２００４年５月，深圳宝安区一家建设单位在一起市政道路工程招标中，每套“标书”卖到６０００元至８０００元不等的高价，２９６家施工单位参与了本次工程采购的投标，招标公司仅发售标书就收取了１９４．２万元，后经查处，建设单位退还１４６．８万元非法所得。值得一提的是，非营利为目的各级政府采购中心所售的标书价格较低，５０元、几百元的都有，有些政府采购中心是免费向供应商提供纸质或电子版的标书。
“标书”中普遍存在排挤“国货”的现象
由于《政府采购法》对于采购人或采购代理机构采购“洋货”的行为没有规定所应承担的法律责任，导致采购主体追“洋货”成为一种时髦。例如，最近在四川、安徽等地发生的国家公共卫生医疗救治体系项目中指定采购“洋货”事件。质疑供应商北京普利生集团称，他们是一家高科技企业集团，产品都进入了欧洲等国际市场，不论是价格还是产品质量，他们都比“日货”更有竞争优势，但却无缘进入四川、安徽等地的政府采购市场。投诉供应商认为，安徽省政府采购中心２００５年７月发布的《安徽省公共卫生专项资金医疗器械采购项目》的招标文件在技术规格中规定，第十三包“凝血仪”使用日本原装进口。“标书”的这种明确指定显然是歧视“国货”行为。笔者认为，投诉供应商的理由是成立的，根据我国《合同法》的规定，类似前述行为即使采购合同已经成立，国内的潜在供应商也可以无效合同为由提出主张。
总之，上面所提出的问题只是“标书”的冰山一角，现行的“标书”缺乏一个统一的行为规范和统一范本，采、供双方在采购过程中的权利义务还需要立法予以明确规范。从而使招标文件能够真正成为整个政府采购活动的行动指南，以增强采购程序透明度，以接受来自各方的监督。（１７）
(注：本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)
厦门市城市综合管廊管理办法
福建省厦门市人民政府
厦门市人民政府令第143号
厦门市城市综合管廊管理办法
《厦门市城市综合管廊管理办法》已经2010年12月24日市人民政府第121次常务会议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。
市长 刘赐贵
二O一一年一月二十二日
厦门市城市综合管廊管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范本市城市综合管廊的规划、建设和管理，集约利用与优化城市地下空间，促进城市经济和社会发展，根据《厦门市市政工程设施管理条例》和有关法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的城市综合管廊（以下简称“管廊”），是指设置于本市城市地面以下，用于容纳多种公共设施管线及其附属设施（包括延伸至地面的附属设施）的构筑物。
前款规定的公共设施管线（以下简称“管线”），包括电力、有线电视、通信（含监控线路）、燃气、供水、排水、中水、交通信号等公共设施管线。附属设施包括用于维护管廊正常运行的排水、通风、照明、电气、通信、安全监测系统等。
第三条 市市政行政主管部门是本市管廊管理的主管部门。
其他有关行政管理部门按照各自职责协同做好管廊的相关管理工作。
第四条 管廊的管理应当实行科学规划、统筹建设、协调管理、资源共享和安全运行。
第二章 规划与建设管理
第五条 市市政行政主管部门应当会同有关行政管理部门组织编制本市管廊专项规划。管廊专项规划经市规划行政管理部门综合协调，按规定程序报市人民政府批准实施。
管廊专项规划的编制应当符合本市城市总体规划，坚持因地制宜、远近兼顾、全面规划、分步实施的原则。
市市政行政主管部门编制管廊专项规划应当征询各管线单位意见，管线单位应当配合管廊专项规划的编制工作。
第六条 新建、改建、扩建城市道路和新区建设，按照管廊专项规划应当建设管廊的，应当配套建设管廊。
第七条 对已建设管廊的城市道路，在规划期内原则上不得再进行管廊的建设，因特殊情况确需建设的，由市市政行政主管部门审核并报市人民政府批准。
已建设管廊的城市道路，除有以下情况外，市政行政主管部门按照管廊专项规划的要求，不再批准管线单位挖掘道路建设管线：
（一）无法纳入管廊的管线；
（二）管廊与外部用户的连接管线。
第八条 对已建设管线的城市道路，管线单位申请挖掘道路建设管线的，市政行政主管部门在受理申请后，按照建设管廊的原则要求通知有关管线单位可以一并申请，并依法审批。新建管线建成后5年内，不再批准挖掘道路建设管线，因特殊情况确需建设的，由市市政行政主管部门审核并报市人民政府批准。
第九条 管廊建设单位应当按照建设程序办理管廊建设工程的相关手续。
管廊建设需穿（跨）越或利用城市道路及公路、人防设施、河道及堤防设施，或涉及消防安全、树木保护的，建设单位应当依法办理相关手续。
第十条 管廊建设工程的勘察、设计、施工、监理单位的确定，应当依照国家有关法律、法规和规章规定进行。
管廊建设工程的勘察、设计、施工，应当符合有关技术规范和标准。
第十一条 管廊建设工程竣工后，建设单位应当按照规定组织竣工验收，验收合格后方可交付使用。
建设行政管理部门和其他行政管理部门发现管廊建设单位竣工验收违反有关规定的，应当依法责令限期整改、重新组织竣工验收。
第十二条 除法律、法规、规章及市政府另有规定外，管廊建设单位应当自管廊工程竣工验收合格后30日内，将管廊移交市市政行政主管部门委托的管廊管理单位统一管理维护，并在竣工验收后90日内，向城建档案管理机构报送工程档案。
管廊管理单位应当与管廊建设单位办理管廊交接手续，发现管廊不符合质量要求的，应当书面报告有关行政管理部门依法处理。
第三章 管廊维护和管理
第十三条 管廊实行有偿使用制度。管廊管理单位负责向各管线单位提供进入管廊使用及管廊日常维护管理服务，并收取管廊使用费和管廊日常维护管理费。
管廊使用费及日常维护管理费，经市市政行政主管部门报价格行政主管部门按照有关规定核准。
第十四条 管廊管理单位应当履行以下义务：
（一）保持管廊内的整洁和通风良好；
（二）建立健全维护管理制度，搞好安全监控和巡查等安全保障；
（三）统筹安排管线单位日常维护管理，配合和协助管线单位的巡查、养护和维修；
（四）负责管廊内共用设施设备养护和维修，建立工程维修档案，保证设施设备正常运转；
（五）组织制定管廊管理应急预案，管廊内发生险情时，应当采取紧急措施并及时通知管线单位进行抢修；
（六）为保障管廊安全运行应履行的其他义务。
第十五条 管线单位应当履行以下义务：
（一）建立健全安全责任制，配合管廊管理单位做好管廊的安全运行；
（二）管线使用和维护，应当执行相关安全技术规程；
（三）建立管线定期巡查记录，记录内容应当包括巡查人员（数）、巡查时间、地点（范围）、发现问题与处理措施、报告记录及巡查人员签名等；
（四）编制实施管廊内管线维护和巡检计划，并接受管廊管理单位的监督检查；
（五）在管廊内实施明火作业的，应当符合消防要求，并制定施工方案；
（六）制定管线应急预案，并报管廊管理单位备案；
（七）为保障入管廊管线安全运行应当履行的其他义务。
第十六条 管廊内的管线发生故障需要紧急抢修挖掘城市道路的，管廊管理单位应当及时报告市市政行政主管部门和市公安交通行政管理部门，管线单位应当在发生故障3日内按照规定补办道路挖掘手续。
第十七条 城市建设工程施工，需要移动、改建管廊设施的，应当经市市政行政主管部门依法办理手续，并将设计图纸送管廊管理单位备案，管廊管理单位应当及时通知管线单位，所需费用由建设单位承担。
第十八条 在管廊及其周边区域，从事下列活动可能危害管廊安全的，应当事先向市市政行政主管部门报告，提供管廊管理单位认可的施工安全保护方案，并在施工中按照该保护方案采取安全保护措施：
（一）排放、倾倒腐蚀性液体、气体；
（二）爆破；
（三）挖掘城市道路；
（四）打桩或者进行顶进作业；
（五）建造建筑物、构筑物；
（六）其他危害管廊安全的行为。
第四章 法律责任
第十九条 违反本办法规定，未经审批，擅自挖掘城市道路建设管线的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并按挖掘面积每平方米100元处以罚款。
第二十条 违反本办法规定，管廊管理单位、管线单位未按本办法规定履行义务的，由市政行政主管部门责令限期改正，并报告有关行政管理部门依法处理。
第二十一条 违反本办法规定，在管廊及其周边区域从事危害管廊安全活动的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，依照《厦门市市政工程设施管理条例》予以处罚；造成管廊损失的，依法承担赔偿责任。
第二十二条 违反本办法规定，有关行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法审批建设管廊、管线的；
（二）未履行监督职责，导致管廊建设不符合建设工程质量要求的；
（三）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。
第五章 附 则
第二十三条 本办法自2011年3月1日起施行。