无锡市政府办公室关于印发无锡市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定的通知
江苏省无锡市人民政府办公室
无锡市政府办公室关于印发无锡市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定的通知
锡政办发〔2008〕188号
各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《无锡市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年七月十一日
无锡市市区经营性建设用地规划
容积率调整管理规定
无锡市监察局 无锡市财政局 无锡市国土资源局
无锡市规划局
第一条 为进一步规范经营性建设用地容积率的调整管理，维护建设市场的公正、公平、公开，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）和省建设厅、省监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》（苏建规〔2007〕150号），结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 无锡市市区范围内通过公开招标、拍卖、挂牌以及其它出让方式取得的各类经营性建设用地，涉及建筑容积率调整的，适用本办法。
第三条 经营性用地出让后，建设单位应当按照规划行政主管部门确定的容积率进行开发建设，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率，也不得依据政府会议纪要调整容积率；容积率确需调整的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，必须符合下列条件之一：
（一）城市总体规划、分区规划、详细规划和专业规划调整或者修编，造成地块开发条件发生变化的；
（二）因城市基础设施、公益性公共设施建设需要，导致已出让地块的大小及相关条件发生变化的；
（三）国家和省的有关政策发生变化的。
第四条 建设项目调整容积率的程序：
（一）建设单位向市规划行政主管部门提出申请，由市规划行政主管部门组织专家对规划调整方案的合理性进行技术论证，提出专家论证意见，并组织公示，必要时，可以组织听证；
（二）市规划行政主管部门将专家论证意见提交市土地收购储备管理委员会办公室；
（三）市土地收购储备管理委员会办公室主任会议讨论同意后，上报市政府批准；
（四）经市政府批准，由市土地收购储备管理委员会办公室抄送规划、国土、房产、监察等有关部门，并通知建设单位办理相关手续。
第五条 规划设计条件的容积率调整突破控制性详细规划的，应当依法先行调整控制性详细规划。
第六条 规划行政主管部门提出调整建议提交市土地收购储备管理委员会时，应当附论证、公示（听证）结论等相关材料。
第七条 建设单位向市土地收购储备管理委员会办公室提出调整容积率的申请，应当提交以下材料：
（一）说明调整容积率理由和调整幅度的申请；
（二）容积率调整后的规划建筑设计方案。
第八条 经市政府批准可以调整容积率的，建设单位必须与市国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费。地块容积率调整后，须在江苏土地市场网上公示10个工作日。
第九条 地块容积率调整后，应补出让金差价按下列办法执行：
（一）对在地块招标、拍卖、挂牌出让成交确认书签订后一年内提出调整容积率申请并经批准的，按原出让合同净地价的楼面地价补交新增加建筑面积的土地出让金；原出让土地以毛地形式出让的，须由市国土资源管理部门委托有资质的土地评估机构评估楼面净地价，并经市地价确认小组确认，报市政府批准后，按新增加建筑面积补交土地出让金；
（二）原出让地块招标、拍卖、挂牌出让成交确认书签订时间超过一年的，由市国土资源管理部门委托具有资质的土地评估机构按申请时的市场价评估调整容积率后的楼面地价，评估地价经市地价确认小组确认并报市政府批准后，按新增加的建筑面积补交土地出让金。
第十条 有下列情况的不得申请调整容积率：1、申请单位在签订土地出让合同起两年内未动工建设，或建设规模未达到合同约定的要求的，不得申请调整容积率。2、已取得建设工程规划许可证（副本）的建设项目不予申请办理规划容积率的调整。
第十一条 建设单位持《国有土地使用权出让合同》、补充协议以及市发改部门的变更核准文件，向规划行政主管部门申请办理建设用地规划许可证、规划设计方案的变更，规划行政主管部门按照有关规定予以办理。
第十二条 市国土、发改和规划部门按照市政府批准调整容积率的决定办理规划许可变更后，应当将变更后的行政许可决定及时抄告市监察部门。
第十三条 未经规划行政主管部门按规定办理规划许可变更的，国土资源管理部门不得办理（变更）土地使用权属登记手续。
第十四条 规划行政主管部门对建设用地和建设项目实施规划许可，应当保持容积率指标规划管理的延续性和一致性，对同一地块的建设用地规划许可、规划方案审定、建设工程规划许可、建设项目竣工验收，核定的容积率指标及相应的总建筑面积应当相符合。
分期开发建设的用地，各期建设工程规划许可证确定的建筑面积的总和，不得突破规划设计条件和建设用地规划许可证的规定。
第十五条 规划行政主管部门进行建设项目规划竣工验收时，应当对建设项目规划审批档案的完整性、一致性进行检查，审查建设用地范围内的总建筑面积是否符合规划许可确定的容积率和建筑面积。总建筑面积超过建设工程规划许可证核定的总建筑面积的，按照以下规定处理：
（一）建设项目按照规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证核准的图纸和规定事项施工，由于计算和测量误差造成的竣工实测面积大于该项目建设工程规划许可证副本核准面积的，补缴超出部分面积的相关规费；
（二）建设项目未按照规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证核准的图纸和规定事项施工的，超容积率部分不予同意调整容积率，并依法查处。
第十六条 未取得建设工程规划许可证正本和行政处罚未执行到位的建设项目，房管部门不得进行房屋产权登记。
建设工程规划竣工面积应当与市房管部门或市房管部门委托的具有资质的测绘单位出具的实测面积一致；房屋登记面积必须与建设工程规划许可证正本核定的建筑面积一致。市房管部门或市房管部门委托的具有资质的测绘单位应当将实测面积文件抄送国土、规划和监察部门。
第十七条 经营性建设用地出让后，涉及调整其他规划条件、用地性质和公建配套等，参照本规定执行。
第十八条 对政府职能部门工作人员在经营性用地容积率规划管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。对不按规定程序调整经营性用地容积率的，将依法追究有关人员的行政责任。
第十九条 江阴市、宜兴市可以参照本规定执行。
第二十条 本规定自2008年7月11日起施行。
案情简介：刘某自2006年5月份至2010年11月份任某乡镇财政所长，2006年9月21日，刘某利用管理该镇银行存款和现金的职务便利，从其保管的单位公款中分三次共挪用20万元用于支付其个人购房款，此后一直未归还；2010年 5月30日，刘某利用管理该镇存款和现金的职务便利，从其保管的公款中取出4万元借给赵某某建个人住房使用。2010年9月份，该县审计局进行审计，并抽签选定几个乡镇进行重点审计，该镇被审计局抽中，刘某担心自己挪用公款的事实被审计局查出来，遂于同年9月14日将20万元归还到该镇在银行开设的对公账户上；于2010年9月16日将赵某某归还的4万元存到该镇在银行开设的对公账户上。后审计局审计相关账目发现了刘某挪用公款的相关问题，刘某某于2010年12月6日到该县检察院自首，交代了自己于2010年5月份挪用公款4万元借给赵某某建房，并于2010年9月16日归还的犯罪事实;在交代挪用20万买个人住房的犯罪事实时，刘某称自己于2006年9月21日挪用该笔公款，并且在9月21日当天就还上了，刘某被立案并采取刑事拘留强制措施之后，在看守所进行例行讯问时，刘某承认自己并非当天就将20万元还上了，而是挪用之后就一直没有归还，直到审计局审计时，刘某才于2010年9月14将该笔公款归还。
争议点：刘某于2010年12月6日到该县检察院自首时交待的情况中，挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还能否构成自首？
观点一认为：刘某挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还能构成自首。犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。2010年12月6日，刘某主动到该县检察院，如实供述“挪”、“用”20万元公款用于购买个人住房的犯罪事实，并如实供述所挪用的20万元公款归还的犯罪事实。因此刘某2010年12月6日在该县检察院自首时所交代的挪用公款20万元并于当天归还的事实应该构成自首。
观点二认为：刘某挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还不构成自首。犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。该案中，刘某尽管属于自动投案，但是他并没有如实交代自己的主要犯罪事实，而是避重就轻的交代，刘某在自首笔录中交代的是2006年9月21日挪用该20万元购买个人住房，并于当天就归还了，但实际情况是刘某挪用该款后一直没有归还，直到2010年9月该县审计局审计时才将该笔款项归还，刘某并未如实交代自己的主要犯罪事实，因此其交代的挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还不构成自首。
笔者认同第二种观点，刘某挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还不构成自首，具体原因有以下几点：
首先从刑法相关法条及相关司法解释的角度来看，最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条，根据刑法67条第一款的规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但是犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。
很明显，本案中刘某并未如实供述自己挪用公款20万元的犯罪事实，其在2010年12月6日到检察机关自首，交代的情况是其在2006年9月21日挪用公款20万元，并于当天还上了，但在其被采取刑事拘留强制措施之后，在看守所交代的实际情况则是其于2006年9月21日挪用该笔款项，此后一直没有归还，直到2010年9月份才归还，很明显，刘某的行为不属于如实供述自己的主要犯罪事实，其挪用公款20万元不能构成自首。
其次，从刑法的立法本意上来看，刑法之所以规定挪用公款罪，是为了保护国家、集体所有的合法财产不受非法侵犯，并对挪用公款的职务犯罪分子予以惩戒。刑法 384条规定：国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用公款行为侵犯了国家、集体的财产所有权，具有较大的社会危害性。从本案来看，刘某于2006年9月21日挪用单位的公款20万元，直到2010年9月14日才归还，在长达三年的时间里，刘某所在的单位都失去了对该笔款项的控制、使用、收益权，很明显，刘某的行为符合挪用公款数额较大、超过三个月未还的特征，完全构成挪用公款罪，尽管其在2010年12月6日到该县检察院自首并交代挪用该笔款项的事实，但是他交代的挪用该笔款项后当天即归还，很明显，刘某是担心自己因为挪用公款超过三个月构成挪用公款罪而故意在自首笔录中向检察机关说谎话，其根本目的在于逃避自己应承担的法律责任，刘某的行为属于自首不实、自首不尽，假如给其挪用的20万元认定为自首，就违背了刑法规定挪用公款罪的立法本意，在司法实务中，很多职务犯罪分子也会纷纷效仿，在挪用公款被发现之后，尽管表面上自首，实际上却在归还时间上做文章，玩弄数字游戏，以逃避法律的惩处。
第三，从法理解释的角度来看，刘某的行为完全符合挪用公款罪的构成要件，而且其挪用公款20万元不符合自首的要件。主体上讲，刘某是该镇财政所长，属于国家工作人员，主体符合要求；从主观上讲，刘某有挪用单位公款的犯罪故意；客体上讲，刘某的行为侵犯了该镇对公款的所有权，也就是国家财产所有权；客观方面讲，刘某有挪用了单位的公款20万元用于购买个人住房的行为。刘某挪用公款20万元之后，在自首笔录中未如实交代自己归还该笔款项的时间，而刘某的挪用公款行为能否成罪，关键就在于挪用的时间长短，倘若挪用时间不满三个月，刘某的行为构不成挪用公款罪，很明显，在本案中，我们对自首的构成要件应该从法理解释的角度做一种限制解释，即我们必须把其限制在符合刑法立法本意，不至于放纵犯罪的限度以内，倘若刘某在自首笔录中仅仅如实交代了自己挪用公款的数额却掩饰自己挪用的时间，我们仍然给其认定为自首，那么刘某就可以享受到“对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚”的待遇，实际上其某些犯罪事实被掩盖了，这样的做法最终会使法律惩治犯罪的效果大打折扣，应受到较重惩罚的职务犯罪分子却得到从轻处理。
综上，李某刘某于2010年12月6日到该县检察院自首时交待的情况中，挪用公款20万元用于购买个人住房并于当天归还不能构成自首。在司法实务中，类似的案子很多，只有从法条解释、刑法立法本意、学理等多个方面综合考虑，才能在办案过程中尽量做到不枉不纵，切实发挥法律惩治犯罪、保障人权的功能。
（作者单位：济阳检察院）