“洋扯皮”与警检关系



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2000年12月18日 15:22 龙宗智
　　警察和检察官同为国家控制犯罪的基本力量。警察负责调查案件以准备公诉，检察官审查案件补充侦查实施公诉，双方关系最为密切，可谓唇齿相依。然而，如果协调不好，也会发生问题：不是牙齿咬着舌头，就是舌头不来气，让牙齿空忙。警检关系中的这种不协调现象我们常称为“扯皮”。《现代汉语词典》对“扯皮”的解释是：“无原则地争论；争吵”。扯皮也许存在于有互涉关系的任何地方。近来研究警检关系问题，翻书柜查资料时找到一本书：美国80年代出版的一本案例纪实《堕落、嗥叫与死亡》，其中就有一个“洋扯皮”的案例，简录如下：

　　美国的一个嬉皮士集团（所谓“曼森家族”）在洛杉矶杀害了5名无辜者，该案由当地警察局侦查，由地方检察官起诉。庭审前，承办该案公诉的地方检察官办事处助理检察官巴勒斯召集办案警察开了一个会，针对证据上的薄弱环节，布置了52项补充调查的任务。但在布置完工作后，警察们保持沉默。然后，主办警官卡尔金斯抱怨：“干吗要我们去干这些事情？我们是警察，不是检察官。”巴勒斯称：“等等，这项工作完全是为了获得更确凿的证据，以便在法庭上击败那些凶手。”“但那不是我们的工作。”卡尔金斯坚持反对。这使巴勒斯大为吃惊，他气愤地质问：“难道调查案子，收集证据，这不是警方的工作吗？你们是警察，我们是检察官，我们每个人都有自己分内的工作。如果我们中哪一个想放弃工作，曼森就会逍遥法外。好好想想吧！”在这种磕磕绊绊的警检协作关系下，该案最终完成了侦查起诉和审判。根据有关资料介绍，美国司法部调查认为，在美国，警检联系沟通不够，警检相互埋怨是比较普遍的问题。

　　用老话说是“无独有偶”，在中国，警检以及检法之间的扯皮现象也不少见，如在立案、退回补充侦查、要求补充证据、要求移送赃款赃物等环节，都容易发生互不买账、互相推诿等扯皮问题。警检法均系国家法制维护机构，以适用法律维护法制为己任，当然应当依法协作配合，推诿扯皮显然与职责相悖。尤其是侦查与检察机关，同属承担刑事追诉任务的控诉方，相互扯皮，不能形成合力，只能使控诉不力，令民众和被害人痛而犯罪者快。

　　扯皮造成内耗，属于必纠之弊。有的人说，这是认识问题、操作问题、官员素质问题，关键在于教育，似乎执法、司法官员们对于自身的职责和司法的认识提高了，“勤政”精神增强了，扯皮问题就迎刃而解了。我们过去常说，关键是正确执行“互相制约、互相配合”的原则，贯彻好这项原则，三家关系就顺了。

　　然而，按照经济学家樊纲先生《人间的“扯皮”与科斯定理》一文中“新制度经济学”的说法，“扯皮”问题首先是一个体制和制度问题，因此人们必须选择体制，以节约资源，减少“扯皮”的耗费。当“扯皮”时常发生甚至成为常态时，确实不能只从操作上找原因，而需要溯源于体制、结构和制度。为什么警察不按检察官的要求去取证，因为他做了一个掂量：按检察官的要求去取证劳神费力还不会有多少好处，而不听从检察官并不会招致惩罚或其他对自己不利的后果。也许办案警察的上司还纵容甚至有意无意地鼓励自己的下属跟检察官过不去——如果检察机关或负责任的检察官与自己关系不好的话。这里的问题是体制上的问题：警察的侦查必须服从于、服务于公诉（否则就没有意义），但公诉人在体制中却因缺乏手段而管不住警察，警察因此而可以只服从自己的警察上司而不服从检察官。

　　这种管不住的问题，在美国和中国都不同程度地存在。而中国有另一种特殊情况，即中国的法律中有一条公检法三机关“分工负责，互相制约，互相配合”的原则。人们常常把公检法三机关比喻成一条流水线上的三道工序，三个车间，由原材料到制成品，三道工序之间相互衔接、配合与制约，其特点可以说是“平分秋色”。从一定意义上说，这一项原则是中国式“扯皮”的要害所在。你要求于我，我不愿干时，就会称：别忘了，我们是互相制约。

　　症结是在相互配合、相互制约这条水平横线，要解决这一问题，就要重新塑造警检法关系。我曾经写过一篇文章，讲三家关系不是一种平行关系，而是一种起伏关系。警察依靠国家权力面对社会和民众，权力大得很，但在警检关系中，检察官是监督指导者，警察是受制一方，对于检察官，他处于一种伏势，检察官则呈起势。而到下一步，当检察官起诉面对法官裁决时，检察官对法官呈伏势，法官则呈起势。这种起伏式的相互制约，才是合理的诉讼构造，由此才能科学构建和调整警检乃至检法关系。

广东省汕头市人民政府


汕头市人民政府印发《汕头市市区土地使用权拍卖出让暂行办法》的通知　

汕府〔1995〕133号

各区人民政府，市府直属各单位：
　　现将《汕头市市区土地使用权拍卖出让暂行办法》
印发给你们，请认真贯彻执行。

汕头市人民政府
　　　　　　　　　　一九九五年十月二十四日


汕头市市区土地使用权拍卖出让暂行办法　

　　第一条　为规范汕头市市区（以下简称市区）土地使用权拍卖出让行为，保障国家与竞买人的正当权益，促进汕头房地产市场健康发展，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《广东省财产拍卖条例》的规定，结合市区实际，制定本办法。
　　第二条　凡在市区范围内从事国有土地使用权拍卖出让活动的，适用本办法。
　　第三条　市国土房产局代表市人民政府负责市区国有土地使用权的拍卖出让工作，为国有土地使用权拍卖出让之拍卖人。
　　第四条　本办法所称的土地使用权拍卖出让，是指拍卖人按照有关规定，对国有土地使用权进行公开拍卖，竞买人按规定方式应价竞买土地使用权，最后由出价高者取得土地使用权的行为。
　　第五条　国内的所有企业、其他组织和个人以及与我国有外交关系或商务关系的境外企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可参加土地使用权拍卖的竞买。
　　第六条　拍卖人提交拍卖出让的土地使用权，应是规划要求明确，并已完成三通一平（即通水、通电、通路及平整土地）工程的土地的使用权。
　　第七条　拍卖人报经市人民政府同意，决定土地使用权拍卖出让的，应先会同建设、规划等部门及有关专家组成土地使用权拍卖出让小组（以下简称拍卖出让小组），负责下列拍卖出让的具体组织实施工作：
　　㈠　编制拍卖出让文件资料，包括：
　　１、拍卖规则；
　　２、竞买报名表；
　　３、拍卖土地宗地图；
　　４、拍卖土地规划设计要点；
　　５、土地使用权出让合同书。
　　㈡　确定拍卖地块的底价。底价应不低于同期政府公布的同类用地的基准地价。
　　㈢　确定参加拍卖竞买的条件、范围。
　　㈣　向需参加竞买者提供拍卖文件资料。
　　㈤　审查报名参加竞买者的资格，确定竞买人名单。
　　㈥　向竞买人收取竞买保证金，发放应价牌。
　　㈦　组织和主持拍卖会。
　　第八条　拍卖人应于拍卖日前十五日提前发布拍卖通告，内容包括：
　　㈠　拍卖地块的位置、面积、用途、使用年限和规划建设要求；
　　㈡　竞买人的资格要求和申请参加竞买应办的手续；
　　㈢　拍卖的地点和日期；
　　㈣　其他需要告知事项。
　　第九条　凡参加土地使用权拍卖竞买的单位和个人，应于拍卖通告规定期限内向拍卖人索取拍卖文件资料，并报名参加竞买。报名时，应向拍卖人提交以下证件资料：
　　㈠　竞买报名表。
　　㈡　国内企业、其它组织的《营业执照》或注册证书的复印件和法定代表人证明书个人的资信、身份证明；境外企业、其它组织和个人按规定经公证或认证的资信、身份证明；委托他人代理报名事项的，应提交授权委托书。
　　第十条　报名参加竞买者的资格经拍卖人认可后即成为竞买人。竞买人应按拍卖文件规定期限、金额、币别和支付方式向拍卖人交纳竞买保证金，并领取由拍卖人统一制作的应价牌。
　　未按规定交纳竞买保证金的，不得参加竞买。竞买竞得的，保证金抵作地价款；没有竞得的，保证金在拍卖结束之日起三日内不计息予以退还。
　　第十一条　土地使用权拍卖出让活动，由拍卖出让小组指定的主持拍卖人主持，按下列程序进行：
　　㈠　主持人公布竞买人名单及编号。
　　㈡　主持人简介拍卖土地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求和有关拍卖注意事项。
　　㈢　主持人公布拍卖土地使用权的底价。
　　㈣　竞买应价方式是主持人每次叫价后，竞买人举应价牌应价；或在拍卖底价的基础上由竞买人竞相加价。手举应价牌时应高出头部、时间以主持人看到并喊出应价牌号码为限。竞买人一经应价，不得反悔，但当其他竞买人提出更高应价时，其应价失去约束力。
　　㈤　主持人在竞买人报价后，及时并重复报出竞买人的牌号及其报价。
　　㈥　竞买人报出的最高价由主持人连报三遍并满三分钟而无其他竞买人应价时，且最高价已达到或超过底价的，由主持人击槌表示成交，确认最后应价人为竞得人。
　　成交确认后，竞得人反悔的，其保证金不予退还。
　　竞买人报出的最高价低于底价或竞买者有串通作弊行为时，主持人有权代表市政府收回该幅土地使用权，不予出让。
　　㈦　拍卖成交后，拍卖人即与竞得人签订《拍卖成交确认书》，并由公证机关给予公证，宣读和颁发《公证书》。
　　第十二条　竞得人应在拍卖成交之日起七日内与拍卖人签订《国有土地使用权出让合同》，并于拍卖成交之日起十五日内交付首期地价款，剩余地价款按合同规定日期付清。
　　第十三条　拍卖成交后，竞得人不按规定期限同拍卖人签订《国有土地使用权出让合同》或在签订《国有土地使用权出让合同》后不按合同规定交付地价款的，拍卖人有权解除合约，保证金不予退还，并对该宗土地进行再拍卖；若再拍卖的成交价低于原拍卖成交价，其差额部分原竞得人应予补足。
　　第十四条　竞得人交付全部地价款后三十天内，向拍卖人办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》。
　　第十五条　竞得人可凭《拍卖成交确认书》及
《国有土地使用权出让合同》向政府有关部门办理该地块的专项经营权、企业工商登记和固定资产投资计划立项等手续。
　　第十六条　竞得人在取得使用权的土地上建造房屋或设施，应按规划、城建、房管、环保、消防、劳动等有关规定办理审批手续。
　　第十七条　竞得人除不可抗力原因外，应在土地使用权出让合同规定建设期限内投足资金低限，完成项目开发或建设。
　　第十八条　拍卖工作人员与竞买人互相串通，弄虚作假，损害国家集体利益的，由有关部门给予行政处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第十九条　本办法由市国土房产局负责解释。
　　第二十条　本办法自颁布之日起施行。